São doce, nutricionalmente vazios – e, cada vez mais, sujeitos a tributação. Mais de 35 países e sete cidades nos EUA – começando com Berkeley, Califórnia, em 2015 – agora impõem um imposto sobre refrigerantes e outras bebidas açucaradas, e vários outros lugares estão considerando isso.
Investigadores e organizações de saúde pública como a Associação Americana do Coração e a Academia Americana de Pediatria vêem esses impostos como frutas baixas na batalha contra a obesidade e os problemas de saúde, como a diabetes, que muitas vezes vêm com ela. Nos Estados Unidos, quase 40% dos adultos são obesos, o que acrescenta 147 bilhões de dólares aos gastos anuais com saúde do país, de acordo com os Centros de Controle e Prevenção de Doenças. O problema é complexo, mas o amplo consumo de alimentos embalados com açúcares adicionados – que adicionam calorias, mas não nutrientes essenciais – desempenha um papel importante, e as bebidas representam quase metade do açúcar adicionado na dieta americana.
“É realmente difícil mudar esses comportamentos, e os impostos são, se não o mais importante, uma das políticas mais impactantes e importantes para mover a agulha em hábitos alimentares insalubres”, diz Christina Roberto, uma cientista comportamental da Universidade da Pensilvânia, na Filadélfia. Os impostos têm ajudado a reduzir o impacto do álcool e do tabaco na saúde pública, e muitos pesquisadores de saúde pública dizem que há boas razões para pensar que eles também podem mitigar os danos das bebidas açucaradas.
Ao mesmo tempo, há também razões pelas quais os impostos sobre refrigerantes podem não ter o impacto na saúde pública que defende a esperança. Os impostos atuais podem ser muito baixos para afetar o comportamento de compra. As pessoas podem mudar para outros alimentos insalubres. Ou, em alguns casos, elas poderiam simplesmente comprar seus refrigerantes em uma cidade vizinha que não os taxe.
Respostas definitivas não virão rapidamente: Condições crônicas como obesidade e diabetes levam anos para se desenvolver, e assim, também, qualquer benefício de saúde resultante de um novo imposto. Mas um conjunto emergente de pesquisas sugere que os impostos sobre bebidas já reduziram o consumo de bebidas açucaradas em algumas comunidades – um passo encorajador e essencial.
Tributar maus hábitos
O uso de impostos para obrigar as pessoas a fazer escolhas mais saudáveis tem uma longa história com o tabaco e o álcool, que são tributados por quase todos os países do mundo. “Há décadas de trabalho agora com o tabaco, centenas de estudos de todo o mundo, mostrando que se você aumentar os preços você induz os adultos a parar de fumar e evitar que as crianças o tomem”, diz Frank Chaloupka, um economista da Universidade de Illinois, em Chicago. Pesquisas relacionaram o aumento dos impostos sobre cigarros à redução da mortalidade por câncer de garganta e pulmão e outras doenças respiratórias, Chaloupka e dois co-autores escreveram no início deste ano na Annual Review of Public Health. Outros estudos relacionaram impostos mais altos a menores taxas de hospitalização por insuficiência cardíaca e menor gravidade da asma infantil.
Com o álcool, são mais como dezenas de estudos, mas as conclusões são semelhantes, diz Chaloupka: Os impostos sobre o álcool têm sido ligados à menor frequência e intensidade do consumo e à redução das consequências insalubres do abuso do álcool, desde cirrose hepática até lesões de veículos motorizados e violência relacionada ao álcool. Quanto maior o imposto, como regra, maior o impacto.
As bebidas alcoólicas podem parecer mais inócuas do que os cigarros e o álcool, mas há fortes evidências que as ligam a uma série de problemas de saúde crônicos, diz Barry Popkin, economista e pesquisador de nutrição da Universidade da Carolina do Norte, Chapel Hill. As bebidas sugeridas causam picos de açúcar no sangue mais acentuados do que a maioria dos tipos de alimentos, segundo estudos. Com o tempo, elas podem ser mais aptas a interromper a regulação da insulina do corpo. E o açúcar dissolvido em uma bebida não aciona os mecanismos de saciedade do cérebro da mesma forma que o açúcar em alimentos sólidos. Como resultado, “o que aprendemos nos últimos 20 anos é que o que se bebe não afeta o que se come”, diz Popkin.
Isso é no mesmo estádio que os impostos existentes sobre álcool e tabaco, note Chaloupka e colegas. Os impostos sobre o álcool variam de 0,3% no Quirguistão a 44,9% na Noruega, com uma média de 17% a nível mundial. Os impostos sobre o tabaco são em média de 48% nos países de alta renda e 32% nos países de baixa e média renda.
Apenas alguns países têm cobrado impostos sobre bebidas no extremo superior da faixa recomendada pela OMS: Arábia Saudita e Emirados Árabes Unidos cobram um imposto de 50% sobre bebidas adoçadas, por exemplo, e um imposto de 100% sobre bebidas energéticas. (O objetivo na Arábia Saudita era aumentar a receita, não melhorar a saúde pública.) Em outros lugares é mais complicado.
Poucos países, incluindo o Reino Unido e a África do Sul, implementaram impostos escalonados ou graduados sobre bebidas que aumentam com o teor de açúcar. No Reino Unido, onde o imposto nacional entrou em vigor em Abril de 2018, vários fabricantes de bebidas responderam reformulando as suas bebidas para conterem menos açúcar (adicionando adoçantes artificiais, pelo menos em alguns casos), evitando assim a taxa de imposto mais elevada. (A Coca-Cola recusou, decidindo, em vez disso, reduzir o tamanho da porção e passar parte do imposto aos consumidores). O impacto nas vendas, para não mencionar a saúde pública, ainda não foi visto.
Nos EUA, os impostos sobre bebidas variam de 1 a 2 centavos de dólar por onça. Estruturar um imposto desta forma facilita a sua implementação, mas significa que a percentagem do aumento de preço varia para diferentes produtos
Os investigadores que suportam os impostos reconhecem que estes pequenos aumentos de preço não são susceptíveis de dissuadir os consumidores ocasionais de refrigerantes, mas estas não são as pessoas de maior risco. A esperança é que os impostos façam uma mossa no consumo por pessoas com hábitos mais sérios – como os 5% de americanos que relatam beber cerca de 600 calorias de bebidas açucaradas (mais de quatro latas de 12 onças) em um determinado dia.
Estudos com refrigerantes
Um dos impostos mais bem estudados está no México, que em janeiro de 2014 se tornou o primeiro país das Américas a implementar um imposto significativo sobre bebidas açucaradas. Como muitos países de renda média, o México tem visto os riscos de saúde associados ao consumo excessivo superarem os riscos de subnutrição. Cerca de dois terços dos mexicanos têm excesso de peso ou são obesos, e a diabetes tornou-se a principal causa de morte e incapacidade.
O imposto mexicano adiciona um peso por litro ao preço de todas as bebidas com adição de açúcar. Isso normalmente funciona a cerca de 10%, diz Arantxa Colchero, economista de saúde do Instituto Nacional de Saúde Pública em Cuernavaca, que estudou o imposto. As bebidas com adoçantes artificiais estão excluídas, assim como o leite puro e os sucos de frutas, mas ao contrário de muitos lugares, o México tributa o leite e as bebidas à base de iogurte com adição de açúcar. (Em outros lugares, os formuladores de políticas decidiram que os benefícios de conseguir que as crianças bebam leite superam as desvantagens da adição de açúcar em bebidas como o leite com chocolate – um ponto de debate entre os pesquisadores de saúde pública)
Para avaliar as compras de bebidas açucaradas antes e depois do imposto, Colchero e colegas utilizaram uma pesquisa nacional com mais de 75.000 lares mexicanos. De acordo com suas análises, as compras caíram 6% no primeiro ano do imposto, e mais em lares de baixa renda, com filhos ou que eram consumidores pesados para começar. Por outro lado, as compras de água engarrafada aumentaram 16% – um sinal encorajador, diz Colchero, de que as pessoas estavam mudando para uma alternativa mais saudável. Um estudo de acompanhamento usando dados adicionais encontrou efeitos semelhantes, e sugeriu que a queda nas vendas de bebidas açucaradas cresceu para quase 10% no segundo ano do imposto.
As diminuições tão modestas podem se traduzir em melhor saúde? Estudos de modelagem por computador baseados nos dados de compra mexicanos sugerem que eles poderiam. Em um estudo, os pesquisadores usaram uma simulação para prever a prevalência de doenças cardiovasculares e condições relacionadas. O modelo foi desenvolvido usando o Framingham Heart Study nos EUA, que usa dados de saúde pública sobre idade, sexo, tabagismo, índice de massa corporal e mais para prever as tendências de saúde cardiovascular, mas os cientistas conectaram os dados de saúde pública mexicana sempre que disponíveis.
Esse estudo previu 189.300 casos novos de diabetes tipo 2 e 20.400 ataques cardíacos e acidentes vasculares cerebrais a menos em um período de 10 anos, assumindo uma diminuição sustentada de 10% no consumo de bebidas açucaradas no México (e estimando que as pessoas representariam 39% das calorias perdidas em outras dietas). “Os impactos seriam muito maiores se o imposto fosse de 20%”, diz Colchero, que não fez parte desse estudo, mas colaborou em outro estudo que também previu reduções substanciais no diabetes resultantes do imposto.
O segundo estudo de modelagem também estimou o impacto do imposto sobre a taxa de obesidade no México, convertendo números sobre a compra reduzida de refrigerantes em calorias economizadas, e usando um modelo de computador para prever mudanças no índice de massa corporal. Após 10 anos com o imposto atual, os cientistas previram que a taxa de obesidade no México cairia 2,5%, correspondendo potencialmente a vários milhões de pessoas obesas a menos.
Os estudos de modelagem sugeriram que a duplicação do imposto dobraria aproximadamente o dobro dos benefícios à saúde pública. O legislador mexicano está considerando uma legislação que faça isso.
Em Berkeley, que implementou um imposto por centavo de dólar sobre bebidas adoçadas em 2015 – o primeiro imposto desse tipo nos EUA – os pesquisadores também viram a compra reduzida de bebidas. Um estudo examinou milhões de transacções de caixas de duas cadeias de supermercados na área e constatou uma queda de 10% nas vendas das bebidas tributadas. As vendas de água engarrafada, que não é tributada, aumentaram 16% durante o mesmo período de tempo; as vendas de bebidas não tributadas de vegetais, frutas e chá aumentaram 4%.
Um estudo recente da Filadélfia encontrou uma redução ainda maior nas vendas de bebidas açucaradas. O imposto sobre bebidas dessa cidade entrou em vigor em janeiro de 2017 – para avaliá-lo, o cientista comportamental Roberto e colegas utilizaram um conjunto de dados de vendas em supermercados, farmácias e lojas big-box como o Walmart. As vendas de bebidas açucaradas caíram 51% no ano após a implementação do imposto, informou a equipe em maio no Journal of the American Medical Association. As vendas em Baltimore, uma cidade próxima com demografia semelhante e sem imposto sobre bebidas, permaneceram estáveis durante o mesmo período, sugerindo que o imposto foi responsável pela queda, ao contrário de alguma tendência regional ou mudança social.
Sobre um quarto desse declínio foi compensado por um aumento nas vendas em três códigos postais ao redor, sugerindo que algumas pessoas estavam dispostas a dirigir através da linha da cidade para pegar seus refrigerantes, ou pelo menos pegar alguns quando estavam de passagem. Mas mesmo levando em conta as compras transfronteiriças, a Filadélfia viu um declínio de 38% na compra de bebidas adoçadas, concluem os pesquisadores. Isso equivale a uma redução anual de 78 milhões de latas de bebidas açucaradas de 12 onças, ou 49 latas por pessoa em uma cidade de 1,6 milhões.
Fatores transversais poderiam ser responsáveis pela maior queda nas vendas na Filadélfia em comparação com Berkeley, diz Madsen. O imposto de Filadélfia é maior (1,5 centavos por onça, contra 1 centavo por onça em Berkeley) e sua população é mais pobre, em média, e assim poderia ter sentido mais uma pitada do aumento de preço. Além disso, os residentes de Berkeley beberam relativamente pouco refrigerante para começar. “É mais difícil ver uma grande queda nas vendas se você começar com vendas baixas”, diz Madsen.
Outros pesquisadores também encontraram evidências de que o imposto sobre bebidas da Filadélfia está mudando o comportamento do consumidor. “Todos esses estudos usam conjuntos de dados diferentes, mas o bom é que estamos obtendo alguma confirmação”, diz John Cawley, economista da Cornell University. Cawley e colegas pesquisaram centenas de filadélfios antes e depois da implementação do imposto, inicialmente abordando as pessoas ao saírem das lojas para perguntar sobre suas compras, depois acompanhando por telefone com perguntas mais detalhadas.
Adultos que participaram do estudo relataram ter bebido cerca de 10 refrigerantes a menos um mês após o imposto, o que equivale a uma redução de cerca de 31%, de acordo com um estudo recentemente publicado por Cawley e colegas no Journal of Health Economics. O estudo também fornece os primeiros dados sobre como os impostos sobre bebidas afetam as crianças, diz Cawley. O imposto da Filadélfia não reduziu o consumo de refrigerantes pelas crianças como um todo, descobriram os pesquisadores, mas reduziu o consumo entre aqueles que bebiam refrigerantes com frequência, para começar com.
Perspectiva de saúde?
Apesar da crescente evidência de que os impostos sobre bebidas reduzem as vendas, não há até o momento nenhuma evidência direta de que os impostos tenham os efeitos pretendidos para a saúde. Reunir tais evidências não será fácil. Idealmente, os pesquisadores gostariam de monitorar a saúde de um grupo representativo de pessoas antes e depois do imposto, diz Lisa Powell, economista de saúde da Universidade de Illinois, em Chicago. “Você precisa planejar esses estudos e recrutar pessoas bem antes do imposto e rastreá-los ao longo do tempo, o que é extremamente caro de se fazer”, diz ela. Até agora isso não foi feito, embora Roberto tenha solicitado financiamento para um estudo que usaria registros eletrônicos de saúde para milhares de pacientes no sistema hospitalar da Universidade da Pensilvânia para buscar mudanças no índice de massa corporal, e possivelmente indicadores de diabetes, antes e depois da promulgação do imposto sobre soda da Filadélfia.
A alternativa, buscando mudanças na população em geral – digamos, na prevalência de obesidade ou diabetes – requer mais dados e estatísticas mais sofisticadas. Powell e outros pesquisadores sugerem que 10 anos seria um período de tempo razoável para se esperar um retorno em taxas reduzidas de diabetes e doenças cardiovasculares. Isso é sobre quanto tempo levou para que as taxas de câncer de pulmão caíssem depois que os estados começaram a implementar impostos sobre o tabaco, diz Popkin. “Não tivemos os difíceis resultados biológicos de saúde por muito tempo”, diz ele.
CREDIT: NYC HEALTH
Entretanto, os impostos estão aumentando significativamente a receita. As sete cidades americanas com impostos sobre bebidas atualmente arrecadam um total de US$133 milhões por ano. Embora nem todos esses impostos tenham sido aprovados como medidas de saúde pública, a maior parte da receita vai para melhorar o bem-estar da comunidade de alguma forma. Exatamente para onde o dinheiro vai depende da política local e das necessidades percebidas na comunidade. Na Filadélfia, por exemplo, o imposto foi aprovado como um meio de arrecadar dinheiro para expandir a educação infantil. Em Berkeley, o dinheiro foi para organizações locais que promovem educação nutricional e exercício, incluindo o projeto Edible Schoolyard iniciado pela restauradora Alice Waters para construir hortas nas escolas médias para ensinar as crianças sobre alimentação e nutrição.
Em Seattle, que implementou um 1.75 centavos por onça do imposto sobre refrigerantes em 2018, a receita tem sido usada para uma variedade de programas destinados a melhorar a igualdade na saúde, como o subsídio à compra de frutas e verduras para pessoas de baixa renda, diz Jim Krieger, ex-chefe de prevenção de doenças crônicas da cidade e diretor executivo da Healthy Food America, uma organização sem fins lucrativos de pesquisa e educação. Em parte como resultado do marketing direcionado pelas empresas de bebidas, Krieger diz que as comunidades de baixa renda têm taxas mais altas de consumo de bebidas açucaradas e taxas mais altas de doenças associadas a essas bebidas. “A receita tributária está sendo investida onde ela fará mais bem em relação aos danos causados pelas bebidas açucaradas”
Culture shift
A indústria de bebidas se opõe fortemente a esses impostos. Em 2016, gastou 30 milhões de dólares só na Califórnia para se opor a novas medidas de votação para impor impostos sobre bebidas em Oakland e São Francisco (ambos aprovados). Os anúncios financiados pela indústria apresentam os impostos como ataques à liberdade do consumidor, injustamente onerosos para as pessoas de baixa renda e ruins para o emprego e para a economia em geral. Estudos de pesquisadores independentes na Filadélfia e no México encontraram poucas ou nenhumas evidências de impactos econômicos negativos.
A indústria tem feito lobby efetivamente para leis estaduais que proíbem novos impostos locais sobre bebidas. Michigan aprovou a primeira lei desse tipo no país em 2017; Arizona, Califórnia e Washington seguiram o exemplo em 2018. A lei da Califórnia deixa em vigor os impostos existentes sobre bebidas em Berkeley, Oakland, Albany e San Francisco, mas alterou os planos de colocar os impostos sobre refrigerantes na votação em pelo menos duas outras cidades, Santa Cruz e Richmond. Diante da oposição da indústria, a legislatura da Califórnia em abril arquivou as discussões de um projeto de lei que imporia um imposto estadual sobre bebidas.
A indústria de bebidas tem feito uma grande campanha contra os impostos sobre bebidas açucaradas. Neste anúncio de 2010 da American Against Food Taxes, um grupo que é financiado pela indústria de alimentos e bebidas, uma mulher numa mercearia denuncia o governo “tentando controlar o que comemos e bebemos com impostos”
CREDIT: AMERICANS AGAINST FOOD TAXES
Se o objetivo é melhorar a saúde pública, os impostos que cobrem uma área geográfica maior seriam vantajosos, Cawley e colegas escrevem em um artigo recente no Annual Review of Nutrition. “O ideal seria que isso fosse algo que acontecesse não a nível municipal, mas a nível estadual ou nacional, para que houvesse menos incentivo para apenas dirigir uma ou duas milhas para fugir do imposto”, diz Cawley.
Os pesquisadores de saúde pública que defendem os impostos os vêem como apenas uma parte de uma estratégia maior para combater a obesidade e a diabetes. Vários países estão tentando uma abordagem política mais abrangente. No Chile, que tem a maior taxa de obesidade da América Latina e liderou o mundo nas vendas per capita de bebidas açucaradas nos últimos anos, os legisladores aprovaram um conjunto de políticas desde 2012 que incluem um pequeno imposto sobre bebidas açucaradas, rótulos de advertência nos alimentos com altos níveis de açúcar adicionado (semelhante aos rótulos nas embalagens de cigarros advertem sobre os riscos à saúde do fumo), proibições de bebidas açucaradas nas escolas e limites de comercialização de alimentos e bebidas com adição de açúcar para crianças. “Quanto mais abrangente você puder fazer as leis, maior efeito de saúde você terá”, diz Popkin, que aconselhou o governo chileno sobre essas políticas.
Mas além das novas políticas, o que tem que acontecer é uma mudança cultural, diz Laura Schmidt, pesquisadora de saúde pública da Universidade da Califórnia, em São Francisco. “Com o tabaco, a primeira coisa que fez a diferença foram as normas”, diz ela. “As políticas e o debate e as campanhas educativas tornaram o tabagismo impopular”
Countermarketing – campanhas de mídia que minaram a publicidade das empresas de tabaco ao apontar efeitos negativos à saúde ou manipulação dos consumidores pela indústria – também podem ter desempenhado um papel. É uma estratégia que já está sendo tentada com bebidas açucaradas, por exemplo com a campanha “Berkeley vs. Big Soda” lançada em 2014 para combater os anúncios financiados pela indústria, tentando impedir que os eleitores aprovem o imposto lá, e a campanha “Pouring on the Pounds” de Nova York, que enfatizava a ligação entre bebidas açucaradas e ganho de peso (um anúncio, por exemplo, mostrou um homem abrindo uma lata de refrigerante e despejando gordura gelatinosa e volumosa).
Mudanças culturais podem estar em curso nos EUA, onde o consumo de bebidas com adição de açúcar vem diminuindo constantemente desde o início dos anos 2000. Um estudo, baseado em dados representativos nacionalmente do CDC, descobriu que a proporção de adultos americanos que relataram ter bebido pelo menos uma bebida açucarada por dia caiu de 62% para 50% entre 2003 e 2014 (e de 80% para 61% para crianças).
Com o aumento dos impostos sobre refrigerantes e outras políticas, dizem os defensores, esse declínio pode evoluir para benefícios significativos para a saúde nos próximos anos. E à medida que a percepção pública mudar, os legisladores se sentirão encorajados a aprovar políticas mais agressivas, diz Schmidt. “É um ciclo virtuoso”
Editor’s Note: Um gráfico neste artigo foi atualizado em 22 de outubro de 2019, para corrigir um erro. Marrocos faz parte da África, não da Europa, como foi dito originalmente.