BIBLIOGRAPHIE
Die Delegation von Befugnissen ist der Akt, durch den eine mit bestimmten Befugnissen ausgestattete politische Behörde die Ausübung dieser Befugnisse ganz oder teilweise einer anderen Behörde überträgt. Die Befugnisse des Bevollmächtigten sind demnach genau diejenigen, die dem Bevollmächtigten zustanden, und die aufgrund der Vollmacht vorgenommenen Handlungen haben denselben Rechtscharakter, als wären sie vom Bevollmächtigten selbst vorgenommen worden. Die Delegation ist also nicht als Erlaubnis oder Genehmigung zu betrachten, sondern als Übertragung von Befugnissen. Das grundsätzliche Problem ist dann, ob und inwieweit diese Übertragung im Bereich des öffentlichen Rechts legitim ist.
Wenn die Delegation gesetzlich vorgesehen ist, gibt es keine Schwierigkeiten. Dies ist auf der Verwaltungsebene häufig der Fall; das Organisationsreglement eines Amtes ermächtigt dessen Leiter, die Ausübung seiner Befugnisse auf einen anderen Beamten zu übertragen. Es ist jedoch zu beachten, dass selbst dann, wenn die Übertragung von Befugnissen rechtlich zulässig ist, sie an sehr genaue Bedingungen geknüpft ist. Erstens kann das Recht zur Ausübung der Befugnisübertragung nicht vorausgesetzt werden. Außerdem müssen die Handlungen, für die das Delegationsrecht gewährt wird, klar angegeben werden. Schließlich muss die Übertragung notwendigerweise zeitlich begrenzt sein.
In Verfassungsfragen ist das Problem heikler. Da es sich im Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive stellt, hat es politische Implikationen, die zu Abweichungen von der strikten Anwendung der Rechtsgrundsätze führen können. In der Praxis stellt sich die Frage, ob die Legislative (das Parlament oder der Kongress) in Ermangelung verfassungsrechtlicher Bestimmungen, die sie ermächtigen, sich selbst ihrer Zuständigkeit zu entledigen, der Exekutive das Recht einräumen kann, Regulierungsmaßnahmen zu treffen, die Gesetzeskraft haben. In den Fällen, in denen eine Verfassung bestimmte Bereiche der Zuständigkeit einer gesetzgebenden Körperschaft vorbehält, würde die Delegation eine Übertragung von Aufgaben von der Legislative auf die Exekutive bewirken; und in jedem Fall würde die Delegation eine Übertragung von Befugnissen bewirken.
Kritik. Theoretisch ist es nicht möglich, die Gesetzgebungsbefugnis (oder ein anderes Vorrecht) einer Verfassung an eine Legislative zu delegieren. Dieser Standpunkt beruht sowohl auf einem rechtlichen Argument als auch auf einer Überlegung des gesunden Menschenverstands. Rechtlich gesehen kann man nur eine Befugnis delegieren, die man selbst besitzt. Die Gesetzgebungsbefugnis ist jedoch kein Recht der gesetzgebenden Körperschaften, sondern eine Funktion, die ihnen von der Verfassung übertragen wurde und über die sie nicht nach Belieben verfügen können. Der gesunde Menschenverstand stärkt den Rechtsgrundsatz. Locke war der erste, der gezeigt hat, dass das Volk, wenn es einer bestimmten Behörde durch eine Verfassung die Befugnis zum Erlass von Gesetzen überträgt, dies tut, weil es Vertrauen in diese Behörde hat. Es ist der Meinung, dass die Art und Weise, wie die Behörde konstituiert ist, und die Verfahren, die sie einhalten muss, garantieren, dass die erlassenen Vorschriften befolgt werden. „Das Volk“, schrieb Locke, „kann nur durch solche Gesetze gebunden werden, die von denen erlassen werden, die es gewählt und ermächtigt hat, für es Gesetze zu machen“ (Two Treatises of Government 1960, n, sec. 141).
Gegen die Delegation könnte man sich auch auf den Grundsatz der Gewaltenteilung berufen, der verletzt würde, wenn die Exekutive unter dem Deckmantel einer Einladung durch das Parlament Maßnahmen ergreifen könnte, die ihrer Natur und ihrem Zweck nach echte Gesetze wären. Für diejenigen schließlich, die, vor allem in Frankreich, die Demokratie mit der Allmacht der gesetzgebenden Kammern gleichsetzten, würde die Delegation die Idee der Demokratie selbst gefährden, da sie einerseits ein Mittel zu sein schien, dem Einzelnen Verpflichtungen aufzuerlegen, denen seine Vertreter nicht zugestimmt hätten, und andererseits, da sie den Handlungsspielraum der Regierung vergrößerte, zu Recht verdächtigt werden konnte, die von der Regierung gebilligten Ansichten zu begünstigen.
Historische Entwicklung. Die theoretische Kraft dieser Argumente gegen das Konzept der Delegation von Befugnissen konnte sich nicht gegen die tatsächlichen Notwendigkeiten durchsetzen, die die Regierungen in fast allen Ländern gezwungen haben, darauf zurückzugreifen. Diese Notwendigkeiten traten in zwei Bereichen auf, nämlich im Krieg und in der wirtschaftlichen Katastrophe, und zwar in zwei aufeinander folgenden Wellen, dem Ersten Weltkrieg und der Depression. Der Krieg von 1914-1918, als die Härte des Kampfes die Mobilisierung aller Kräfte der Nation erforderte, machte es notwendig, alle Befugnisse in den Händen einer Instanz zu konzentrieren, die in der Lage war, sie unverzüglich einzusetzen. Da diese Behörde nur die Exekutive sein konnte, wurde sie von den Parlamenten ermächtigt, Angelegenheiten zu regeln, die in normalen Zeiten eine legislative Abstimmung erfordert hätten. In Frankreich wurden die ersten Gesetze zur Erweiterung der Regelungsbefugnisse der Regierung am 3. und 5. August 1914 verabschiedet; sie betrafen nur Angelegenheiten von begrenzter Tragweite. Obwohl Sondergesetze die Handlungsbefugnisse der Regierung erweitert hatten, erließ sie später von sich aus Maßnahmen, die als Decrets-lois bezeichnet wurden und eigentlich ausschließlich in die Zuständigkeit des Parlaments fielen.
In England wurde stets die Auffassung vertreten, dass das Parlament in Ermangelung einer schriftlichen Verfassung souverän ist und daher seine Gesetzgebungsbefugnisse ganz oder teilweise an ein Organ seiner Wahl delegieren kann. Auch wenn solche Fälle der Delegation seit langem bekannt waren (z. B. übertrug das Parlament mit dem Meuterei-Gesetz von 1717 die gesamte Regelung der Disziplin in der Armee auf die Krone), blieben sie doch die Ausnahme und entzogen dem Parlament nicht vollständig seine Befugnisse. Die historische Praxis der delegierten Gesetzgebung, die im neunzehnten Jahrhundert recht weit verbreitet war, lief im Grunde darauf hinaus: Das Parlament selbst legte die allgemeinen Regelungsgrundsätze fest; die nachgeordnete Behörde wurde ermächtigt, sie an die tatsächlichen Gegebenheiten anzupassen. Im Jahr 1914 kam es zu einer deutlichen Änderung: Mit dem Defence of the Realm (Consolidation) Act wurden der Regierung weitreichende Befugnisse übertragen und die Krisengesetzgebung in den Rahmen der delegierten Gesetzgebung eingefügt. Diese Kategorie der Delegation geht viel weiter, da sie die Freiheit der Exekutive in keiner Weise einschränkt.
In den Vereinigten Staaten kann der Grundsatz, dass der Kongress seine Gesetzgebungsbefugnisse nicht delegieren kann, durch eine breite Auslegung der Funktion des Präsidenten modifiziert werden. Es wird zugegeben, dass der Präsident in einer Krisen- oder Kriegszeit alles tun kann, was zur Erhaltung der Union erforderlich ist. In Anwendung dieser ursprünglich von Lincoln und Theodore Roosevelt vertretenen Auffassung ergriff Präsident Wilson während des Ersten Weltkriegs Maßnahmen, die normalerweise in die Zuständigkeit des Kongresses fallen würden. Selbst unter den Neutralen führte die internationale Krise zu einer Übertragung von legislativen Befugnissen von der Legislative auf die Exekutive. So übertrug in der Schweiz die Bundesversammlung am 3. August 1914 dem Bundesrat alle Befugnisse.
Da das Motiv für die weitgehende Delegation von Befugnissen die Kriegsnotwendigkeit war, hätte man meinen können, dass die Delegation mit dem Ende des Krieges enden würde. Nichts dergleichen geschah. Nach dem Konflikt kam es zu einer neuen Welle der Delegation, diesmal ausgelöst durch wirtschaftliche Schwierigkeiten. In Frankreich führten finanzielle Notlagen dazu, dass mehrere Regierungen das Parlament um die Befugnis baten, per Dekret Gesetze zu erlassen; in England wurde die delegierte Gesetzgebung zu einem normalen Regierungsverfahren; in der Schweiz führte die Wirtschaftskrise von 1930 zu einer neuen Ausweitung der Befugnisse des Bundesrates. In den Vereinigten Staaten griff Präsident Roosevelt auf seine gesetzlichen Befugnisse zurück, d. h. auf die Befugnisse, die ein Präsident aufgrund einer ausdrücklichen Delegation durch den Kongress hat, um durch Exekutivbefehle Angelegenheiten zu regeln, die normalerweise dem formellen Recht vorbehalten sind. Die internationalen Spannungen ab 1948 haben die amerikanischen Präsidenten zu ähnlichen Maßnahmen veranlasst.
Seitdem ist es unmöglich geworden, die Delegation der Gesetzgebungsbefugnis als ein bloßes Mittel zu betrachten, das nur zur Bewältigung einer Krisensituation legitim ist. In vielen Staaten übersteigt der Umfang der von der Exekutive ergriffenen gesetzgeberischen Maßnahmen häufig die Zahl der von der Legislative verabschiedeten Gesetze. Die Erfahrung hat gezeigt, dass die gesetzgebenden Körperschaften auch unter normalen Bedingungen nicht mehr das Monopol der Gesetzgebung beanspruchen können. Im idealen liberalen Staat ist das Recht, Gesetze zu erlassen, allein den nationalen Repräsentanten vorbehalten, denn Gesetze sind zahlenmäßig gering und inhaltlich sehr allgemein gehalten, da sie nur als letztes Mittel zur Überwindung der Unzulänglichkeiten der sozialen Ordnung dienen. Die moderne Auffassung von Demokratie erfordert jedoch immer häufiger ein Eingreifen des Staates. Die Anzahl der erforderlichen Regelungen und ihre technische Natur machen die Legislative zunehmend unfähig, sie zu erlassen. Außerdem kann die Exekutive, die zum schnellen Handeln gezwungen ist, nicht mehr auf die Entscheidung der Legislative warten, ob sie der Regierung die für ihre Politik erforderlichen Gesetze erteilt. Die Regierungen müssen die Befugnis haben, eine allgemeine Politik auszuarbeiten und die für ihre Umsetzung erforderlichen Vorschriften frei zu erlassen.
Diese Tatsachen wurden in England 1932 vom Committee on Ministers‘ Powers (Donough-more Committee) anerkannt, das mit der Untersuchung der Rechtmäßigkeit der delegierten Gesetzgebung beauftragt war. In den Vereinigten Staaten wurden diese Tatsachen 1949 von der Commission on Organization of the Executive Branch of the Government (Hoover Commission) anerkannt. In beiden Ländern wurde die Auffassung vertreten, dass die Gesetzgebung der Exekutive nicht verfassungswidrig ist, solange sie Raum für eine nachträgliche Kontrolle lässt, entweder durch das Parlament (in England) oder durch die Gerichte (in den Vereinigten Staaten). Diese Kontrolle kann in der Tat wirksam sein, wie 1952 die Entscheidung des Obersten Gerichtshofs zeigte, der die Beschlagnahme der Stahlwerke durch Präsident Truman für verfassungswidrig erklärte. In Europa räumten einige Verfassungen, die zwischen den beiden Kriegen ausgearbeitet wurden, der Exekutive das Recht ein, unter außergewöhnlichen Umständen per Dekret Gesetze zu erlassen (polnische Verfassung vom 23. April 1935, Artikel 55 und 57; österreichische Verfassung vom 7. Dezember 1929, Artikel 18; spanische Verfassung vom 9. Dezember 1931, Artikel 80; usw.). Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde die Möglichkeit der Delegation der Gesetzgebungsbefugnis ausdrücklich in der italienischen Verfassung (Artikel 77) und im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland (Artikel 80) anerkannt. In Frankreich hingegen veranlasste die Missbilligung, die der Gebrauch von Dekreten auf das Parlament ausübte, dem vorgeworfen wurde, sich seiner Verantwortung zu entziehen, die Verfasser der Verfassung von 1946 dazu, in Artikel 13 die Regel einzufügen, dass allein das Parlament Gesetze erlässt. Tatsächlich haben jedoch seit 1948 alle Regierungen der Vierten Republik in mehr oder weniger verdeckten Verfahren das Parlament um die Befugnis zur Gesetzgebung gebeten und diese auch erhalten. In der Verfassung von 1958 wurde die Gesetzgebung durch die Exekutive verankert, was in einem modernen Staat unumgänglich geworden ist. Nicht nur, dass die Exekutive gemäß Artikel 37 per Dekret in allen Angelegenheiten gesetzgeberisch tätig werden kann, die nicht gemäß Artikel 34 dem Parlament vorbehalten sind, sondern Artikel 38 gibt ihr auch die Befugnis, die Häuser des Parlaments um eine Delegation der Gesetzgebungsbefugnis zu bitten, selbst in den Angelegenheiten, die dem Parlament vorbehalten sind.
G. Burdeau
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