In unserer Reihe „Explainer“ helfen Anwälte der Justice Collaborative und andere Rechtsexperten dabei, einige der kompliziertesten Fragen des Strafrechtssystems zu klären. Wir schlüsseln die Probleme hinter den Schlagzeilen – wie Kaution, zivile Beschlagnahme von Vermögenswerten oder die Brady-Doktrin – so auf, dass jeder sie verstehen kann. Wo immer es möglich ist, versuchen wir, die Geschichten der vom Strafrechtssystem Betroffenen zu verwenden, um zu zeigen, wie diese Gesetze und Grundsätze funktionieren sollten und wie sie oft versagen. Wir werden unsere Explainer vierteljährlich aktualisieren, um sie auf dem neuesten Stand zu halten.
Im September 2018 stand Präsident Trump vor 44 Sheriffs, als er eine weitere Hetzrede gegen die New York Times und andere Medien begann, die Artikel veröffentlicht hatten, in denen seine Regierung kritisiert wurde. Die Sheriffs applaudierten.
Ursprünglich war das Treffen zwischen den Sheriffs und Beamten von ICE und U.S. Customs and Border Protection geplant. Die Gelegenheit, ein Foto mit Trump zu machen, war ein unerwarteter Segen. Sheriff Thomas Hodgson von Bristol County, Massachusetts, ein Mann, dessen Gefängnisse die höchste Selbstmordrate pro Kopf in diesem Bundesstaat aufweisen und der Trump öffentlich angeboten hatte, seine Gefangenen als Arbeitskräfte für den Bau der mexikanischen „Grenzmauer“ einzusetzen, überreichte Trump eine Ehrentafel mit der Aufschrift: „Es gibt einen neuen Sheriff in der Stadt.“ (David Nakamura / Washington Post und Sophia Eppolito / Boston Globe)
Die Trump-Jahre werden für viele Dinge bekannt sein, aber eines davon wird höchstwahrscheinlich die wachsende Sichtbarkeit von Sheriffs sein, die von den lokalen Verbrechensseiten auf die nationale Bühne aufsteigen.
Was ist ein Sheriff?
Wenn der Sheriff wie etwas aus dem amerikanischen Grenzland klingt, dann ist das so. Die Rolle des Sheriffs geht auf England zurück, wo Sheriffs in der Regel von der Krone und anderen Beamten ernannt wurden, um die Gesetze der Grafschaft (shire) zu überwachen. Zu ihren Aufgaben gehörten die Steuererhebung und die Führung einer örtlichen Miliz, auch Posse Comitatus genannt – Bürger, die nebenbei als Gesetzeshüter tätig waren.
In Amerika spielten Sheriffs vor allem in den Südstaaten eine zentrale Rolle, wo sie als oberste Vollzugsbeamte fungierten. (In den nordöstlichen Staaten waren es Constables, die eher den heutigen Polizeichefs entsprechen.) Die Sheriffs erhielten neben ihren Gehältern auch Ermäßigungen bei den Gebühren, die zu den Vorteilen ihres Jobs gehörten. Als sich Amerika nach Westen ausbreitete, übernahmen diese Staaten das Sheriff-Modell der Südstaaten. Als die Staaten ihre Verfassungen ausarbeiteten, sahen sie häufig die Möglichkeit vor, einen Sheriff zu wählen. Gegenwärtig gibt es in mindestens 40 Staaten gewählte Sheriffs.
In vielen Regionen, vor allem im Süden, haben die Sheriffs nach wie vor einen großen Zuständigkeitsbereich und sind in erster Linie für die Strafverfolgung zuständig. Im Gegensatz zu Polizeichefs, die in der Regel Bürgermeistern oder anderen gewählten Amtsträgern unterstellt sind, wird die Macht der Sheriffs weniger stark kontrolliert. Viele Sheriffs sind seit langem im Amt, manche sogar seit Jahrzehnten.
Die genaue Rolle der gewählten Sheriffs variiert zwar von Staat zu Staat, doch haben sie einige Aufgaben gemeinsam, darunter die Aufsicht über die örtlichen Gefängnisse, den Transport von Gefangenen und Untersuchungshäftlingen und die Untersuchung von Verbrechen. Einige fungieren sogar als Gerichtsmediziner, die über die Todesursache einer Person entscheiden.
Die einzigen Staaten, die keine lokalen Sheriffs haben, sind Alaska, Hawaii und Connecticut, die sich auf landesweite Strafverfolgungsbehörden verlassen.
Missbrauchspotenzial
Während viele Sheriffs wichtige Funktionen in der Gemeinde ausüben, ist das Amt selbst leicht zu missbrauchen. Lange Amtszeiten mit begrenzter Aufsicht erlauben es einigen, ihre Bezirke wie kleine Lehen zu führen, die ihren eigenen Regeln unterliegen.
Trotz ihrer umfassenden Aufgaben sind Sheriffs und ihre Stellvertreter nicht immer in der Strafverfolgung ausgebildet. Gewählte Sheriffs können stattdessen einen Hintergrund in der Wirtschaft oder im Immobiliensektor haben. In den Sheriffsabteilungen kann die Klientelarbeit stark ausgeprägt sein, und einige Hilfssheriffs werden als politische Gefälligkeit eingestellt.
Sheriffs sind zwar den Wählern gegenüber rechenschaftspflichtig, aber das hat einige dazu verleitet, dem Willen der Mehrheit Vorrang vor ihrer Verantwortung für die Gewährleistung der Gleichberechtigung einzuräumen. Während der Bürgerrechtsbewegung in den 1960er Jahren versuchten beispielsweise viele weiße Sheriffs aus den Südstaaten, die Macht der Weißen zu festigen, indem sie gegen schwarze Demonstranten vorgingen, die versuchten, ihr Wahlrecht auszuüben.
Auch heute nutzen Sheriffs ihre Macht manchmal bis zum Exzess aus und verletzen die Bürgerrechte. In Worth County, Georgia, unterzog der Sheriff im Jahr 2017 850 Schüler der Worth County High School, also fast die gesamte Schülerschaft, einer invasiven Drogendurchsuchung, bei der er laut Gerichtsdokumenten auch ihre Unterwäsche durchsuchte. Er wurde suspendiert und nach einer Klage des Southern Center for Human Rights ersetzt.
Gefängnisbetrieb
Der Betrieb eines Gefängnisses kann ein lukratives Geschäft sein, und Sheriffs sind dafür bekannt, dass sie sich dabei bereichern.
In Alabama zum Beispiel lag es im Ermessen der Sheriffs, staatliche Gelder für die Verpflegung der Gefangenen zu verwenden, wie sie wollten. Einige entschieden sich dafür, die Menschen billig zu verpflegen und den Rest in die eigene Tasche zu stecken, oder sie verwendeten das Geld für fragwürdige Anschaffungen wie Autos und Häuser. In Etowah County verwendete Sheriff Todd Entrekin mehr als 750.000 Dollar aus dem Fonds seines Büros, um ein Strandhaus zu kaufen und andere persönliche Ausgaben zu bestreiten. In Morgan County erhielt Greg Bartlett den Spitznamen „Sheriff Corndog“, weil er Gefangene mit Corndogs für zwei Mahlzeiten am Tag versorgte.
Sheriffs sind auch für die Aufrechterhaltung der Gefängnisbedingungen verantwortlich, was weitreichende Befugnisse einschließt, um nach eigenem Ermessen zu handeln. In Maricopa County, Arizona, zwang der ehemalige Sheriff Joe Arpaio die Häftlinge, rosa Unterwäsche zu tragen, führte die Kettenbande wieder ein und schuf eine „Zeltstadt“ ohne Klimaanlage.
Sheriff Thomas Hodgson in Bristol County, Massachusetts, verlangte zwischen 2002 und 2004 von den Häftlingen 5 Dollar pro Tag, was einer Mietzahlung gleichkam. Letzten Sommer forderte der Generalstaatsanwalt von Massachusetts eine Untersuchung der Selbstmorde in seinen Gefängnissen, wo mehrere Klagen anhängig sind. In seinen Gefängnissen befanden sich zwischen 2006 und 2016 etwa 13 Prozent der inhaftierten Personen des Bundesstaates, doch laut einer Untersuchung des New England Center for Investigative Reporting ereigneten sich dort mehr als ein Viertel der Gefängnisselbstmorde.
Sheriff als Gerichtsmediziner
In 41 kalifornischen Bezirken fungieren gewählte Sheriffs auch als Gerichtsmediziner. Die Gerichtsmediziner sind für die offizielle Feststellung der Todesursache zuständig – zum Beispiel, ob es sich bei einem Todesfall um ein Tötungsdelikt oder einen Unfall handelt. In vielen Bezirken gibt es auch Gerichtsmediziner, die Autopsien durchführen, aber sie haben nicht immer die Kontrolle über die endgültige Feststellung der Todesursache. In San Joaquin County wurde der scheidende Sheriff Steve Moore (der 2018 seine Vorwahl verlor) von Dr. Bennet Omalu – dem Gerichtsmediziner, der vor allem für die Diagnose schwerer Kopfverletzungen bei NFL-Spielern bekannt ist – beschuldigt, die Todesursache in einigen Fällen von „Mord“ in „Unfall“ geändert zu haben. Moore wurde beschuldigt, die Todesursache einer Person, die an Erstickung starb, zu ändern und Informationen über eine andere Person zurückzuhalten, die von der Polizei mit einem Elektroschocker getötet wurde. Er stritt jegliches Fehlverhalten ab.
Übermäßige Gewalt
Mancherorts führt die Rolle der Sheriffs als primäre Strafverfolgungsbehörden zu Ungleichbehandlung und übermäßiger Gewalt, insbesondere gegen Farbige.
In Louisianas Iberia Parish war der langjährige Sheriff Louis Ackal so oft wegen übermäßiger Gewalt seiner Hilfssheriffs verklagt worden, dass eine Gruppe von Sheriffs des Bundesstaates ihn nicht mehr gegen Klagen versichern wollte. Die Gruppe zahlte rund 3 Millionen Dollar, um Klagen beizulegen, darunter eine im Zusammenhang mit dem Tod eines in Handschellen gefesselten Mannes in einem Polizeiauto und eine weitere im Zusammenhang mit einem Vorfall, bei dem Hilfssheriffs eine schwangere Frau zu Boden warfen und mit Pfefferspray besprühten.
Als Ergebnis einer FBI-Untersuchung wurde Ackal 2016 wegen Verschwörung zur Verletzung der Bürgerrechte von fünf Untersuchungshäftlingen angeklagt, basierend auf einem angeblichen Vorfall aus dem Jahr 2011, bei dem die Häftlinge von Gefängnismitarbeitern geschlagen wurden. Neun ehemalige Mitarbeiter des Sheriff Departments bekannten sich der Bürgerrechtsverletzungen für schuldig; Ackal wurde freigesprochen.
Einige Bezirke, darunter einige in Colorado, unterhalten immer noch Gruppen von freiwilligen Laien, die bewaffnete Patrouillen durchführen und in Notfällen helfen dürfen. Der Einsatz von Zivilisten bei der Strafverfolgung hat zu ethischen Verfehlungen und anderen gefährlichen Situationen geführt.
Sheriffs und Verfall
Ex-Justizminister Jeff Sessions hob eine Regelung aus der Obama-Ära auf, die verhinderte, dass staatliche und lokale Strafverfolgungsbehörden die Bundesgesetze über den Verfall von Vermögenswerten zur Umgehung lokaler Reformbemühungen nutzen konnten. Infolgedessen steht es den Sheriffs nun frei, die Einziehung von Vermögenswerten unter Berufung auf Bundesgesetze vorzunehmen, selbst wenn lokale Vorschriften dies verhindern. Verfallsgelder stehen wie viele andere Gebühren und Geldstrafen oft zur freien Verfügung von Sheriffs und anderen Beamten, was zu Missbrauch und Korruption führen kann.
Im April 2018 verwendete Sheriff Butch Conway aus Gwinnett County, Georgia, 70.000 US-Dollar aus Mitteln der Vermögensabschöpfung, um ein 707 PS starkes Muscle Car zu kaufen. Das Justizministerium forderte den Sheriff in einem Schreiben auf, der Bundesregierung die für die Beschlagnahmung verwendeten Mittel zu erstatten. (Die Regierung hatte dem Kauf zuvor zugestimmt und das Argument des Sheriffs, das Auto sei für verdeckte Ermittlungen und zur Aufklärung von Kindern über die Gefahren des abgelenkten Fahrens gedacht, für bare Münze genommen). Das Justizministerium forderte das Geld bereits im Juli 2018 an und führt derzeit eine bundesweite Überprüfung anderer Ausgaben durch.
Sheriffs und ICE
Da Sheriffs die Befugnis haben, Menschen in Gewahrsam zu nehmen, spielen sie oft eine Rolle bei der Durchsetzung der Einwanderungsbestimmungen.
Ex-Sheriff Arpaio wurde 2017 wegen Missachtung des Gerichts verurteilt, nachdem er sich geweigert hatte, die Anordnung eines Bundesrichters zu befolgen, die Erstellung von Profilen und die Inhaftierung von Latinx-Personen bei Verkehrskontrollen und Razzien zu beenden. Sein Vorstoß zur Abschiebung von Einwanderern ohne Papiere war eine Konstante während seiner gesamten Amtszeit, obwohl er schließlich im November 2016 seinen Sitz verlor.
Die IAO kann Haftbefehle ausstellen, mit denen die Strafverfolgungsbehörden aufgefordert werden, eine Person 48 Stunden lang festzuhalten, auch wenn die Person eine Kaution hinterlegt oder eine Gefängnisstrafe abgesessen hat. Gerichte haben jedoch festgestellt, dass Sheriffs, die Personen ohne hinreichenden Verdacht oder eine neue Verhaftung festhalten, gegen den Vierten Verfassungszusatz verstoßen.
In Florida hat das ICE ein Pilotprogramm unter Verwendung von Basic Ordering Agreements (BOAs) durchgeführt, bei dem Sheriffs 50 Dollar pro Person dafür zahlen, dass sie Personen ausschließlich zum Zweck des Einwanderungsverfahrens für bis zu 48 Stunden festhalten, nachdem sie eigentlich entlassen werden sollten. Derzeit nehmen 18 Bezirke in Florida an dem Programm teil. Das Southern Poverty Law Center und die ACLU haben im Dezember 2018 eine Klage eingereicht, die die Rechtmäßigkeit der BOAs in Frage stellt.
Das 287(g)-Programm der IAEA basiert auf Vereinbarungen zwischen staatlichen und lokalen Strafverfolgungsbehörden und der Agentur, die es Sheriffs und anderen Beamten ermöglichen, den Einwanderungsstatus von Gefängnisinsassen zu überprüfen und bei der Einleitung von Abschiebungsverfahren zu helfen.
Im Jahr 2006 meldete der damalige Sheriff Jim Pendergraph Mecklenburg County, North Carolina, für das 287(g)-Programm an, woraufhin die Zahl der Personen, die aus dem Bezirk in Abschiebeverfahren gesteckt wurden, erheblich anstieg. Pendergraph verließ sein gewähltes Amt im Jahr 2007, um Geschäftsführer des ICE Office of State and Local Coordination zu werden, und äußerte sich 2008 auf einer Konferenz der Strafverfolgungsbehörden wie folgt: „Wenn Sie nicht genug Beweise haben, um jemanden strafrechtlich anzuklagen, aber Sie glauben, dass er illegal ist, können wir ihn verschwinden lassen.“
Seit 2017 hat sich die Zahl der 287(g)-Vereinbarungen landesweit etwa verdoppelt; inzwischen haben mehr als 70 Gerichtsbarkeiten solche Vereinbarungen.
Im Dezember 2018 legte Sheriff Scott Jones die vom Bundesstaat vorgeschriebenen Informationen über die Anzahl der in den Gefängnissen von Sacramento, Kalifornien, inhaftierten und befragten Personen offen; über 80 Prozent waren hispanisch. Er wiederholte auch, dass, obwohl Kalifornien Sheriffs verbietet, ICE in irgendeiner Operation aufgrund von Sanctuary-City-Gesetzen zu unterstützen, „ICE hat Zugang zu unserer Einrichtung, sie sind regelmäßig in unserer Einrichtung und sie haben Zugang zu unseren Datenbanken.“
Verfassungsgemäße Sheriffs
Historisch gesehen haben einige Sheriffs nicht nur die Gesetze durchgesetzt, sondern auch entschieden, welche Gesetze sie nicht durchsetzen. Sie betrachten dies als Schutz der Menschen vor den Eingriffen der Bundesregierung.
Die Bewegung der „konstitutionellen Sheriffs“ besteht aus derzeitigen und ehemaligen Mitgliedern der Strafverfolgungsbehörden, die der Meinung sind, dass Sheriffs in ihrem Zuständigkeitsbereich die oberste Autorität sind – sogar über den Strafverfolgungsbehörden des Bundes. Konstitutionelle Sheriffs haben Verbindungen zur weißen Vorherrschaft. Berühmte Mitglieder sind Joe Arpaio und David Clarke, der Ex-Sheriff von Milwaukee County, der ein unverhohlener Trump-Anhänger ist.
Auch wenn sie wie eine Randbewegung erscheinen mag, ist sie doch weit genug verbreitet, um ernst genommen zu werden. Im Jahr 2013 erklärten sich 500 Sheriffs bereit, keine von der Bundesregierung erlassenen Waffengesetze durchzusetzen. In Utah unterzeichneten fast alle gewählten Sheriffs eine Vereinbarung zum Schutz der Bill of Rights – und zum Kampf gegen alle Bundesbeamten, die versuchen, sie einzuschränken.
Wer ist der Sheriff?
Da die Aufgaben der Sheriffs in den Verfassungen der Bundesstaaten verankert sind – d. h. die Funktion kann nicht abgeschafft werden -, gibt es nur wenige Einschränkungen ihrer Macht. In vielen Fällen kann nur ein bestimmter Beamter einen Sheriff festnehmen, selbst wenn er gegen das Gesetz verstoßen hat. An manchen Orten kann nur der Gouverneur den Sheriff verhaften. In einigen Bundesstaaten können die Kommunalverwaltungen nur in begrenztem Umfang das Budget des Sheriffs ändern oder die Zuweisung von Mitteln bestimmen.
Auch die Macht der Wähler über die Sheriffs ist begrenzt. In Los Angeles County zum Beispiel versuchten die Wähler, die Amtszeit der Sheriffs zu begrenzen, aber der damalige Sheriff Lee Baca klagte und gewann, nachdem ein Gericht festgestellt hatte, dass die Amtszeitbegrenzung von Sheriffs nicht durch die Wähler geändert werden kann.
Allerdings wählten die Wähler bei einigen Wahlen im November 2018 erfolgreich neue Sheriffs auf der Grundlage wichtiger Themen in ihren Gemeinden.
In Mecklenburg County, North Carolina, entschieden sich die Wähler beispielsweise für Garry McFadden, nachdem er versprochen hatte, das 287(g)-Programm des Bezirks zu beenden, durch das seit 2006 15.000 Menschen in Abschiebeverfahren geschickt worden waren. Dieses Versprechen löste er gleich an seinem ersten Tag im Amt ein.
Kurz darauf beschlossen zwei weitere Sheriffs in North Carolina – Sheriff Clarence Birkhead aus Durham County und Sheriff Gerald Baker aus Wake County -, aus ihren Vereinbarungen mit dem ICE auszusteigen.
In Los Angeles County, wo der Sheriff seit langem mit Vorwürfen übermäßiger Gewaltanwendung und Korruption zu kämpfen hat, wählten die Wähler den Demokraten Alex Villanueva anstelle des Amtsinhabers. Befürworter sind sich nicht sicher, ob Villanueva die Reformen fortsetzen wird, die unter dem vorherigen Sheriff eingeleitet wurden, nachdem eine Bundesuntersuchung eine Kultur der Gewalt gegen Häftlinge aufgedeckt hatte.
Es gibt auch Möglichkeiten, wie die Legislative dazu beitragen kann, Klarheit in die für Sheriffs geltenden Vorschriften zu bringen. In Alabama beispielsweise reagierte Gouverneurin Kay Ivey auf Nachrichtenberichte, wonach die Sheriffs von Alabama Gelder für die Verpflegung von Gefangenen in die eigene Tasche steckten, indem sie eine Regelung aufhob, wonach diese Gelder den Sheriffs „persönlich“ zur Verfügung gestellt wurden, und stattdessen verlangte, dass die Beträge in einen speziellen Fonds eingezahlt werden. Außerdem forderte sie die Legislative auf, spezielle Gesetze zur Regelung der persönlichen Verwendung solcher Gelder zu erlassen. Es bleibt abzuwarten, wie gut sich die Sheriffs an dieses Urteil halten.
Jessica Pishko ist Gastwissenschaftlerin am Sheriff Accountability Project des Rule of Law Collaborative an der University of South Carolina Law School.