In onze serie uitleg geven advocaten van Justice Collaborative en andere juridische experts uitleg over een aantal van de meest ingewikkelde zaken in het strafrechtsysteem. We ontleden de problemen achter de krantenkoppen – zoals borgtocht, verbeurdverklaring van civiele tegoeden of de Brady-doctrine – zodat iedereen ze kan begrijpen. Waar mogelijk proberen we gebruik te maken van de verhalen van mensen die te maken hebben met het strafrechtsysteem om te laten zien hoe deze wetten en principes zouden moeten werken, en hoe ze vaak falen. We zullen onze Explainers elk kwartaal bijwerken om ze actueel te houden.
In september 2018 stond president Trump voor 44 sheriffs toen hij weer een diatribe begon tegen de New York Times en andere mediakanalen die verhalen hadden gepubliceerd die kritiek hadden op zijn regering. De sheriffs applaudisseerden.
De ontmoeting was oorspronkelijk gepland voor een ontmoeting tussen de sheriffs en ambtenaren van ICE en U.S. Customs and Border Protection. Een fotomoment met Trump was een onverwachte meevaller. Sheriff Thomas Hodgson van Bristol County, Massachusetts, een man wiens gevangenissen het hoogste zelfmoordpercentage per hoofd van de bevolking in de staat hebben en die Trump publiekelijk aanbood om zijn gedetineerden te laten gebruiken als arbeidskrachten om de Mexicaanse “grensmuur” te bouwen, overhandigde Trump een ereplaquette met de tekst: “Er is een nieuwe sheriff in de stad.” (David Nakamura / Washington Post en Sophia Eppolito / Boston Globe)
De Trump-jaren zullen om veel dingen bekend worden, maar een daarvan zal waarschijnlijk de groeiende zichtbaarheid van sheriffs zijn, omdat ze van de lokale misdaadpagina’s naar het nationale podium stijgen.
Wat is een sheriff?
Als de sheriff klinkt als iets uit de Amerikaanse grensstreek, dan is dat omdat het dat ook is. De rol van sheriff gaat terug tot Engeland, waar sheriffs gewoonlijk door de Kroon en andere functionarissen werden aangesteld om toezicht te houden op de wetten van de shire, of het graafschap. Tot de taken behoorden het innen van belastingen en het leiden van een plaatselijke militie, ook wel posse comitatus genoemd – burgers die bijverdienden als ordehandhavers.
In Amerika speelden sheriffs vooral een centrale rol in de zuidelijke staten, waar zij als hoofd van de wetshandhavers fungeerden. (Noordoostelijke staten vertrouwden op agenten, die meer lijken op de politiechefs van vandaag). Sheriffs kregen, naast het innen van hun salaris, ook een korting op de leges, één van de voordelen van de baan. Toen Amerika zich naar het westen uitbreidde, namen deze staten het zuidelijke sheriff-model over. Toen staten hun grondwet opstelden, namen ze vaak een gekozen sheriff positie op. Op dit moment zijn er in minstens 40 staten gekozen sheriffs.
In veel regio’s, vooral in het zuiden, hebben sheriffs nog steeds een groot rechtsgebied en primaire verantwoordelijkheden op het gebied van wetshandhaving. In tegenstelling tot politiechefs, die meestal verantwoording afleggen aan burgemeesters of andere gekozen functionarissen, hebben sheriffs minder controle over hun macht. Veel sheriffs zijn lange tijd in functie en sommigen zitten er al tientallen jaren.
Hoewel de precieze rol van gekozen sheriffs van staat tot staat verschilt, hebben ze een aantal gemeenschappelijke taken, waaronder het toezicht houden op lokale gevangenissen, het vervoeren van gevangenen en voorlopige hechtenis, en het onderzoeken van misdaden. Sommige fungeren zelfs als lijkschouwer en doen uitspraak over de doodsoorzaak van een persoon.
De enige staten die geen lokale sheriffs hebben zijn Alaska, Hawaii en Connecticut, die een beroep doen op wetshandhavingsinstanties in de hele staat.
Mogelijkheid tot misbruik
Hoewel veel sheriffs belangrijke functies in de gemeenschap vervullen, is de positie zelf gemakkelijk te misbruiken. Door hun lange ambtstermijn en het beperkte toezicht kunnen sommige sheriffs hun county runnen als een kleine leengoederen, onderworpen aan hun eigen regels.
Ondanks hun brede takenpakket zijn sheriffs en hun plaatsvervangers niet altijd opgeleid in wetshandhaving. Gekozen sheriffs hebben soms een achtergrond in zaken of onroerend goed. In sheriffsafdelingen kan sprake zijn van sterke vriendjespolitiek, waarbij sommige hulpsheriffs als politieke gunsten worden ingehuurd.
Sheriffs moeten weliswaar verantwoording afleggen aan de kiezers, maar dat heeft ertoe geleid dat sommigen de wil van de meerderheid belangrijker vinden dan hun verantwoordelijkheid voor gelijke rechten. Tijdens de burgerrechtenbeweging in de jaren zestig probeerden veel blanke sheriffs in het zuiden de macht van de blanken te consolideren door hard op te treden tegen zwarte demonstranten die hun stemrecht probeerden uit te oefenen.
Ook vandaag de dag gebruiken sheriffs hun macht soms buitensporig en schenden ze burgerlijke vrijheden. In Worth County, Georgia, onderwierp de sheriff in 2017 850 middelbare scholieren op Worth County High School, bijna het hele studentencorps, aan invasieve drugsfouilleringen, waaronder het controleren in hun ondergoed, volgens gerechtelijke documenten. Hij werd geschorst en vervangen na een rechtszaak van het Southern Center for Human Rights.
Het runnen van gevangenissen
Het runnen van een gevangenis kan een lucratieve zaak zijn, en sheriffs staan erom bekend dat ze zichzelf daarbij verrijken.
In Alabama, bijvoorbeeld, hadden sheriffs wettelijk de vrijheid om staatsgelden te gebruiken om gevangenen te voeden op de manier die zij verkozen. Sommigen kozen ervoor om mensen goedkoop te voeden en de rest in eigen zak te steken, of gebruikten het voor twijfelachtige aankopen zoals auto’s en huizen. In Etowah County gebruikte Sheriff Todd Entrekin meer dan $750,000 uit het fonds van zijn kantoor om een strandhuis te kopen en andere persoonlijke uitgaven te betalen. In Morgan County kreeg Greg Bartlett de bijnaam “Sheriff Corndog” omdat hij gevangenen twee keer per dag corndogs te eten gaf.
Sheriffs zijn ook verantwoordelijk voor het handhaven van de omstandigheden in de gevangenis, wat een ruime bevoegdheid inhoudt om te doen wat zij nodig achten. In Maricopa County, Arizona, dwong voormalig Sheriff Joe Arpaio gedetineerden roze ondergoed te dragen, voerde hij de kettingbende weer in en creëerde hij een “tentstad” zonder airconditioning.
Sheriff Thomas Hodgson in Bristol County, Massachusetts, bracht gedetineerden tussen 2002 en 2004 $5 per dag in rekening voor wat neerkwam op huur. Afgelopen zomer vroeg de minister van justitie van Massachusetts om een onderzoek naar de zelfmoorden in zijn gevangenissen, waar meerdere rechtszaken lopen. Zijn gevangenissen bevatten ongeveer 13 procent van de gevangenen in de staat tussen 2006 en 2016, maar waren de thuisbasis van meer dan een kwart van de gevangeniszelfmoorden, volgens een onderzoek van het New England Center for Investigative Reporting.
Sheriff als lijkschouwer
In 41 Californische counties fungeren gekozen sheriffs ook als lijkschouwers. Lijkschouwers zijn belast met de officiële vaststelling van de doodsoorzaak, bijvoorbeeld of het om een moord of een ongeval gaat. In veel counties zijn er ook forensische onderzoekers die autopsies verrichten, maar zij hebben niet altijd zeggenschap over de uiteindelijke beoordeling van de doodsoorzaak. Toch is er over het algemeen geen vereiste voor sheriffs die lijkschouwer zijn om eerdere medische expertise te hebben.
In San Joaquin County werd vertrekkend Sheriff Steve Moore (die in 2018 zijn voorverkiezing verloor) beschuldigd door Dr. Bennet Omalu – de forensisch onderzoeker die het meest bekend is van het diagnosticeren van ernstig hoofdtrauma bij NFL-spelers – van het veranderen van de doodsoorzaak in sommige gevallen van “moord” naar “ongeluk”. Moore werd beschuldigd van het veranderen van de doodsoorzaak van een persoon die stierf door verstikking en van het achterhouden van informatie over een andere persoon die door de politie werd doodgetased. Hij ontkende iets verkeerds te hebben gedaan.
Excessief geweld
Op sommige plaatsen leidt de rol van het sheriffdepartement als primaire wetshandhaver tot ongelijke behandeling en gevallen van excessief geweld, vooral tegen gekleurde mensen.
In Louisiana’s Iberia Parish was sheriff Louis Ackal al zo vaak aangeklaagd wegens excessief geweld door zijn hulpsheriffs, dat een groep van staatssheriffs hem niet langer wilde verzekeren tegen rechtszaken. De groep betaalde ongeveer 3 miljoen dollar om claims te schikken, waaronder een in verband met de dood van een geboeide man in een politieauto en een ander met betrekking tot een incident waarbij afgevaardigden een zwangere vrouw op de grond gooiden en haar met pepperspray bespoten.
Als gevolg van een FBI-onderzoek stond Ackal in 2016 terecht voor samenzwering om de burgerrechten van vijf gedetineerden in voorarrest te schenden, op basis van een vermeend incident uit 2011 waarbij de gedetineerden werden geslagen door gevangenismedewerkers. Negen voormalige medewerkers van de sheriffafdeling pleitten schuldig aan schendingen van de burgerrechten; Ackal werd vrijgesproken.
In sommige counties, waaronder een paar in Colorado, zijn er nog steeds groepen lekenvrijwilligers die gewapende patrouilles mogen uitvoeren en mogen helpen in geval van nood. Burgers die de wet handhaven hebben geleid tot fouten in de ethiek en andere gevaarlijke situaties.
Sheriffs en verbeurdverklaring
Ex-procureur-generaal Jeff Sessions heeft een regel uit het Obama-tijdperk ingetrokken die staats- en lokale rechtshandhaving verbood om federale verbeurdverklaringswetten te gebruiken om lokale hervormingsinspanningen te omzeilen. Als gevolg daarvan zijn sheriffs nu vrij om de verbeurdverklaring van activa te gebruiken door zich te beroepen op de federale wet, zelfs als lokale regels de praktijk verhinderen. Verbeurdverklaringsfondsen staan, net als veel andere vergoedingen en boetes, vaak volledig ter beschikking van sheriffs en andere ambtenaren, wat kan leiden tot misbruik en corruptie.
In april 2018 gebruikte sheriff Butch Conway van Gwinnett County, Georgia, 70.000 dollar uit asset forfeiture-fondsen om een 707-pk sterke muscle car te kopen. Het ministerie van Justitie schreef een brief waarin het eiste dat de sheriff de federale overheid terugbetaalde voor de verbeurdverklaarde fondsen die hij gebruikte. (De regering had de aankoop eerder goedgekeurd, waarbij ze het argument van de sheriff dat de auto bedoeld was voor undercoveroperaties en om kinderen te onderwijzen over de gevaren van afgeleid rijden, voor waar aannam). Het ministerie van Justitie heeft het geld in juli 2018 teruggevraagd en is bezig met een federale herziening van andere uitgaven.
Sheriffs en ICE
Omdat sheriffs de bevoegdheid hebben om mensen aan te houden, spelen ze vaak een rol bij de handhaving van immigratie.
Ex-Sheriff Arpaio werd in 2017 in minachting van de rechtbank bevonden nadat hij weigerde een bevel van een federale rechter op te volgen om te stoppen met het profileren en vasthouden van Latino’s tijdens verkeersstops en immigratie-invallen. Zijn push om immigranten zonder papieren te deporteren was een constante gedurende zijn ambtstermijn, hoewel hij uiteindelijk zijn zetel verloor in november 2016.
ICE kan aanhoudingsbevelen uitvaardigen, dat zijn verzoeken voor rechtshandhaving om een persoon 48 uur vast te houden, zelfs als de persoon een borgsom heeft betaald of een gevangenisstraf heeft uitgezeten. Maar rechtbanken hebben geoordeeld dat sheriffs die mensen vasthouden zonder waarschijnlijke oorzaak of een nieuwe arrestatie, het Vierde Amendement schenden.
In Florida heeft ICE een proefprogramma uitgevoerd met behulp van basic ordering agreements (BOA’s), waarbij sheriffs $50 per persoon krijgen om mensen uitsluitend met het oog op een immigratieprocedure vast te houden tot 48 uur nadat ze geacht worden te zijn vrijgelaten. Momenteel nemen 18 districten in Florida deel aan het programma. Het Southern Poverty Law Center en de ACLU hebben in december 2018 een rechtszaak aangespannen om de rechtmatigheid van BOA’s aan te vechten.
ICE’s 287(g) programma is gebaseerd op overeenkomsten tussen staats- en lokale rechtshandhaving en het agentschap om sheriffs en andere functionarissen in staat te stellen de immigratiestatus van gedetineerden in de gevangenis te controleren en te helpen bij het starten van deportatieprocedures.
In 2006 schreef toenmalig sheriff Jim Pendergraph Mecklenburg County, North Carolina, in voor het 287(g)-programma, met als gevolg dat het aantal mensen uit de county dat in een deportatieprocedure werd geplaatst, aanzienlijk toenam. Pendergraph verliet zijn gekozen functie in 2007 om uitvoerend directeur te worden van ICE’s Office of State and Local Coordination, en hij maakte de volgende opmerking op een conferentie over rechtshandhaving in 2008: “Als je niet genoeg bewijs hebt om iemand strafrechtelijk aan te klagen, maar je denkt dat hij illegaal is, kunnen we hem laten verdwijnen.”
Sinds 2017 is het aantal 287(g)-overeenkomsten in het hele land ruwweg verdubbeld; nu hebben meer dan 70 jurisdicties dergelijke overeenkomsten.
In december 2018 maakte sheriff Scott Jones door de staatswet vereiste informatie bekend over het aantal mensen dat in de gevangenissen van Sacramento, Californië, werd vastgehouden en ondervraagd; meer dan 80 procent was hispanic. Hij herhaalde ook dat hoewel Californië sheriffs verbiedt om ICE te helpen bij welke operatie dan ook vanwege sanctuary city-wetten, “ICE heeft toegang tot onze faciliteit, ze zijn regelmatig in onze faciliteit en ze hebben toegang tot onze databases.”
Grondwettelijke sheriffs
Historisch gezien hebben sommige sheriffs niet alleen de wetten gehandhaafd; ze hebben ook besloten welke wetten niet te handhaven. Zij zien dit als het beschermen van het volk tegen de inmenging van de federale overheid.
De “constitutionele sheriff”-beweging bestaat uit huidige en voormalige wetshandhavers die vinden dat sheriffs de ultieme autoriteit in hun rechtsgebied zijn – zelfs boven de federale wetshandhavers. Constitutionele sheriffs hebben banden met de blanke suprematie. Bekende leden zijn Joe Arpaio en David Clarke, de ex-sheriff van Milwaukee County die een onverbloemde Trump-aanhanger is.
Hoewel het een randbeweging lijkt, is ze wijdverbreid genoeg om serieus genomen te worden. In 2013 stemden 500 sheriffs ermee in om geen wapenwetten te handhaven die door de federale regering waren opgesteld. In Utah ondertekenden bijna alle gekozen sheriffs een overeenkomst om de Bill of Rights te beschermen – en te strijden tegen alle federale ambtenaren die probeerden deze te beperken.
Wie is de sheriff?
Omdat de taken van de sheriff zijn vastgelegd in de grondwet van de staat – waardoor de rol niet kan worden afgeschaft – zijn er weinig beperkingen aan hun macht. In veel gevallen kan alleen een specifieke ambtenaar een sheriff arresteren, zelfs als hij of zij de wet heeft overtreden. Op sommige plaatsen kan alleen de gouverneur de sheriff arresteren. In sommige staten kan de lokale overheid slechts in beperkte mate het budget van een sheriff wijzigen of de toewijzing van fondsen bepalen.
Zelfs de macht van de kiezers over sheriffs is eindig. In Los Angeles County probeerden kiezers bijvoorbeeld de ambtstermijn van sheriffs te beperken, maar toenmalig sheriff Lee Baca spande een rechtszaak aan en won nadat een rechtbank had vastgesteld dat sheriffs’ termijnlimieten niet door de kiezers kunnen worden gewijzigd.
Toch hebben kiezers in sommige verkiezingen van november 2018 met succes nieuwe sheriffs gekozen op basis van belangrijke kwesties in hun gemeenschappen.
In Mecklenburg County, North Carolina, bijvoorbeeld, kozen kiezers Garry McFadden nadat hij had beloofd het 287 (g) -programma van de county te beëindigen, dat sinds 2006 15.000 mensen in deportatieprocedures had gestuurd. Hij kwam deze belofte op zijn eerste dag in zijn ambt na.
Kort daarna besloten twee andere sheriffs in North Carolina – sheriff Clarence Birkhead van Durham County en sheriff Gerald Baker in Wake County – zich terug te trekken uit hun overeenkomsten met ICE.
In Los Angeles County, waar het departement van de sheriff al lang te kampen heeft met beschuldigingen van buitensporig geweld en corruptie, verkozen de kiezers de Democraat Alex Villanueva boven de zittende sheriff. Voorstanders weten niet zeker of Villanueva de hervormingen zal voortzetten die onder de vorige sheriff zijn doorgevoerd nadat uit een federaal onderzoek was gebleken dat er een cultuur van geweld tegen gedetineerden heerste.
Er zijn ook manieren waarop de wetgevende macht kan helpen om duidelijkheid te scheppen in de regels die voor sheriffs gelden. In Alabama bijvoorbeeld reageerde gouverneur Kay Ivey op nieuwsberichten dat sheriffs geld in eigen zak staken dat bedoeld was om gevangenen te voeden, door een beleid in te trekken waarbij dat geld “persoonlijk” aan de sheriffs werd gegeven, en in plaats daarvan te eisen dat de bedragen in een specifiek fonds werden gestort. Ze moedigde de wetgevende macht ook aan om specifieke wetten aan te nemen die het persoonlijk gebruik van dergelijke fondsen regelen. Het valt nog te bezien hoe goed de sheriffs zich aan deze uitspraak houden.
Jessica Pishko is visiting fellow bij het Sheriff Accountability Project van de Rule of Law Collaborative aan de University of South Carolina Law School.