BIBLIOGRAFIE
Delegatie van bevoegdheden is de handeling waarbij een politieke autoriteit die over bepaalde bevoegdheden beschikt, de uitoefening van die bevoegdheden geheel of ten dele overdraagt aan een andere autoriteit. Bijgevolg zijn de bevoegdheden van de gedelegeerde precies die welke aan de delegatiegever toebehoorden, en hebben de handelingen die uit hoofde van de delegatie worden verricht dezelfde juridische aard als wanneer zij door de delegatiegever zelf zouden zijn verricht. Delegatie moet dus niet worden beschouwd als toestemming of machtiging, maar als een overdracht van bevoegdheid. Het fundamentele probleem is dan na te gaan of, en in hoeverre, die overdracht publiekrechtelijk legitiem is.
Wanneer delegatie wettelijk is geregeld, is er geen vuiltje aan de lucht. Dit is vaak het geval op administratief niveau; het organiek reglement van een bureau staat het hoofd ervan toe de uitoefening van zijn bevoegdheden over te dragen aan een andere ambtenaar. Er zij echter op gewezen dat zelfs wanneer delegatie bij de bestaande wet is toegestaan, zij aan zeer precieze voorwaarden is onderworpen. In de eerste plaats kan het recht om te delegeren niet worden verondersteld. Voorts moet duidelijk worden aangegeven voor welke handelingen het delegatierecht wordt verleend. Tenslotte moet de delegatie noodzakelijkerwijs in de tijd beperkt zijn.
In constitutionele zaken ligt het probleem gevoeliger. Aangezien het zich voordoet in de betrekkingen tussen de wetgevende en de uitvoerende macht, heeft het politieke implicaties die kunnen leiden tot afwijkingen van de strikte toepassing van de rechtsbeginselen. In de praktijk is de vraag of de wetgevende macht (parlement of congres), bij ontstentenis van grondwettelijke bepalingen die haar machtigen zich van haar bevoegdheid te ontdoen, aan de uitvoerende macht het recht kan toevertrouwen om regelgevende maatregelen te nemen die kracht van wet zullen hebben. In gevallen waarin een grondwet bepaalde gebieden voorbehoudt aan de bevoegdheid van een wetgevend lichaam, zou delegatie leiden tot een overdracht van functies van de wetgevende naar de uitvoerende macht; en in alle gevallen zou delegatie een overdracht van bevoegdheden teweegbrengen.
Kritiek. Theoretisch is het onmogelijk de wetgevende macht (of enig ander prerogatief) die door een grondwet is verleend, aan een wetgevende macht te delegeren. Dit standpunt berust zowel op een juridisch argument als op een overweging van gezond verstand. Juridisch gezien kan men alleen een bevoegdheid delegeren die men bezit. Maar de bevoegdheid om wetten te maken is geen recht van de wetgevende huizen; het is een functie die hun door een grondwet is toevertrouwd, om uit te oefenen en niet om naar believen over te beschikken. Het gezond verstand versterkt het rechtsbeginsel. Locke was de eerste die aantoonde dat wanneer het volk, door middel van een grondwet, de bevoegdheid om wetten te maken aan een bepaalde instantie toekent, dit is omdat het vertrouwen heeft in die instantie. Zij menen dat de wijze waarop de instantie is samengesteld en de procedures die zij moet volgen, zullen garanderen dat de gemaakte regels gehoorzaamheid zullen verdienen. “Het volk”, schreef Locke, “kan alleen gebonden zijn aan wetten die zijn uitgevaardigd door hen die zij hebben gekozen en gemachtigd om voor hen wetten te maken” (Two Treatises of Government 1960, n, sec. 141).
Tegen delegatie kan men zich ook beroepen op het beginsel van de scheiding der machten, dat zou worden geschonden als de uitvoerende macht, onder de dekmantel van een uitnodiging van het parlement, maatregelen zou kunnen nemen die naar hun aard en doel echte wetten zouden zijn. Ten slotte, voor degenen die, vooral in Frankrijk, democratie vereenzelvigden met de almacht van de huizen van de wetgevende macht, zou delegatie het idee zelf van democratie in gevaar brengen, omdat het enerzijds een middel leek om aan individuen verplichtingen op te leggen waarmee hun vertegenwoordigers niet zouden hebben ingestemd; en anderzijds, door de reikwijdte van het optreden van de regering te vergroten, terecht de verdenking kon rijzen dat zij de door de regering goedgekeurde opvattingen bevoordeelde.
Historische ontwikkeling. De theoretische kracht van deze argumenten tegen het concept van de delegatie van macht kon niet opwegen tegen de feitelijke noodzakelijkheden die de regeringen in bijna alle landen ertoe hebben gedwongen hun toevlucht te nemen tot dit concept. Deze noodsituaties deden zich voor op twee gebieden, oorlog en economische catastrofe, en in twee opeenvolgende golven, de Eerste Wereldoorlog en de depressie. De oorlog van 1914-1918, toen de bitterheid van de strijd de mobilisatie van alle krachten van de natie vereiste, maakte het noodzakelijk alle bevoegdheden te concentreren in de handen van een instantie die in staat was ze snel te gebruiken. Aangezien deze instantie alleen de uitvoerende macht kon zijn, kreeg deze van de parlementen de bevoegdheid om zaken te regelen waarvoor in normale tijden een wetgevende stemming nodig zou zijn geweest. In Frankrijk werden de eerste wetten tot uitbreiding van de regelgevende bevoegdheden van de regering aangenomen op 3 en 5 augustus 1914; zij hadden slechts betrekking op aangelegenheden van beperkte omvang. Vervolgens vaardigde de regering, hoewel bij bijzondere wetten haar handelingsbevoegdheid werd uitgebreid, uit eigen beweging maatregelen uit, decrets-lois genaamd, die eigenlijk uitsluitend tot de bevoegdheid van het parlement behoorden.
In Engeland is men altijd van mening geweest dat, bij gebreke van een geschreven grondwet, het parlement soeverein is en derhalve zijn wetgevende bevoegdheid geheel of gedeeltelijk aan een instantie van zijn keuze kan delegeren. Hoewel dergelijke gevallen van delegatie reeds lang bekend waren (bij voorbeeld de muiterijwet van 1717, waarbij het Parlement de gehele regeling van de discipline in het leger aan de Kroon overdroeg), bleven zij uitzonderlijk en onttrokken zij het Parlement bovendien niet geheel aan die bevoegdheden. In feite kwam de historische praktijk van gedelegeerde wetgeving, die in de loop van de negentiende eeuw vrij wijdverbreid was geworden, hierop neer: Het Parlement stelde zelf de grote beginselen van regelgeving vast; de ondergeschikte autoriteit kreeg de bevoegdheid deze aan te passen aan concrete situaties. In 1914 kwam daar een duidelijke verandering in; de Defence of the Realm (Consolidation) Act geeft de regering de ruimste bevoegdheden en introduceert crisiswetgeving in het kader van de gedelegeerde wetgeving. Deze categorie van delegatie gaat veel verder, aangezien zij de vrijheid van de uitvoerende macht op geen enkele wijze beperkt.
In de Verenigde Staten kan het beginsel dat het Congres zijn wetgevende bevoegdheden niet kan delegeren, worden gewijzigd door een ruime interpretatie van de functie van de president. Toegegeven wordt dat de president in een periode van crisis of oorlog alles kan doen wat nodig is om de Unie in stand te houden. In toepassing van dit idee, dat oorspronkelijk door Lincoln en Theodore Roosevelt werd aangehangen, heeft President Wilson tijdens de Eerste Wereldoorlog stappen ondernomen die normaliter onder de bevoegdheid van het Congres zouden vallen. Zelfs bij de neutralen leidde de internationale crisis tot een overdracht van wetgevende bevoegdheden van de wetgevende tak naar de uitvoerende tak. Zo verleende in Zwitserland de Bondsvergadering op 3 augustus 1914 volledige bevoegdheden aan de Bondsraad.
Omdat de uitgebreide delegatie van bevoegdheden was ingegeven door oorlogsnoodzaak, had men kunnen denken dat de delegatie zou eindigen wanneer de oorlog was afgelopen. Niets van dit alles gebeurde. Na het conflict kwam er een nieuwe golf van delegaties, ditmaal uitgelokt door economische moeilijkheden. In Frankrijk vroegen de opeenvolgende regeringen het parlement om decreten; in Engeland werd gedelegeerde wetgeving een normale regeringsprocedure; in Zwitserland leidde de economische crisis van 1930 tot een nieuwe uitbreiding van de bevoegdheden van de federale raad. In de Verenigde Staten maakte president Roosevelt gebruik van zijn statutaire bevoegdheden, d.w.z. de bevoegdheden waarover een president krachtens een uitdrukkelijke delegatie van het Congres beschikt, om bij uitvoeringsbevel aangelegenheden te regelen die normaliter aan het formele recht zijn voorbehouden. De internationale spanningen vanaf 1948 hebben de Amerikaanse presidenten ertoe gebracht soortgelijke acties te ondernemen.
Sindsdien is het onmogelijk geworden de delegatie van de wetgevende macht te beschouwen als een louter opportunistisch middel, dat slechts legitiem is om het hoofd te bieden aan een crisissituatie. Het aantal wetgevende maatregelen van de uitvoerende macht is in vele staten vaak groter dan het aantal wetten dat door de wetgevende macht wordt aangenomen. De ervaring heeft geleerd dat zelfs onder normale omstandigheden de wetgevende lichamen niet langer aanspraak kunnen maken op een monopolie van de wetgeving. In de ideale liberale staat is het recht om wetten uit te vaardigen voorbehouden aan de nationale vertegenwoordigers, omdat wetten weinig talrijk en zeer algemeen van inhoud zijn en slechts een laatste redmiddel zijn om de onvolkomenheden van de maatschappelijke orde te verhelpen. Maar de moderne opvatting van democratie vraagt steeds vaker om ingrijpen door de staat. Het aantal noodzakelijke verordeningen en het technische karakter ervan maken dat de wetgevende macht steeds minder in staat is deze uit te vaardigen. Bovendien kan de uitvoerende macht, die verplicht is te handelen en snel te handelen, niet langer wachten op het besluit van de wetgevende macht om de regering de wetten te geven die zij voor haar beleid nodig heeft. De regeringen moeten de bevoegdheid hebben om een algemeen beleid uit te stippelen en vrijelijk de verordeningen uit te vaardigen die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging daarvan.
Deze feiten werden in 1932 in Engeland erkend door het Committee on Ministers’ Powers (Donough-more Committee), dat belast was met de bestudering van de wettigheid van gedelegeerde wetgeving. In de Verenigde Staten werden deze feiten in 1949 erkend door de Commission on Organization of the Executive Branch of the Government (Hoover Commission). In beide landen werd geoordeeld dat wetgeving door de uitvoerende macht niet ongrondwettelijk was zolang zij ruimte liet voor controle a posteriori, hetzij door het parlement (in Engeland), hetzij door de rechter (in de Verenigde Staten). Deze controle kan inderdaad doeltreffend zijn, zoals in 1952 bleek uit het arrest van het Hooggerechtshof waarbij de inbeslagneming van de staalfabrieken door president Truman ongrondwettig werd verklaard. In Europa verleenden sommige grondwetten die tussen de twee wereldoorlogen werden opgesteld, de uitvoerende macht het recht om in uitzonderlijke omstandigheden per decreet wetten uit te vaardigen (Poolse grondwet van 23 april 1935, artikelen 55 en 57; Oostenrijkse grondwet van 7 december 1929, artikel 18; Spaanse grondwet van 9 december 1931, artikel 80; enz.) Na de Tweede Wereldoorlog werd de mogelijkheid van delegatie van de wetgevende macht uitdrukkelijk erkend in de Italiaanse grondwet (artikel 77) en in de grondwet van de Duitse Bondsrepubliek (artikel 80). In Frankrijk daarentegen heeft de afkeuring van het parlement, dat ervan werd beschuldigd zich aan zijn verantwoordelijkheden te onttrekken door het gebruik van decreten, de opstellers van de grondwet van 1946 ertoe gebracht in artikel 13 de regel op te nemen dat alleen het parlement wet geeft. In werkelijkheid hebben echter vanaf 1948 alle regeringen van de Vierde Republiek, via min of meer verkapte procedures, het parlement om wetgevende bevoegdheid gevraagd, en deze verkregen. De grondwet van 1958, waarin rekening wordt gehouden met wat in een moderne staat een onvermijdelijke noodzaak is geworden, voorzag zonder meer in wetgeving door de uitvoerende macht. Niet alleen kan de uitvoerende macht, op grond van artikel 37, per decreet wetten uitvaardigen voor alle aangelegenheden die niet door artikel 34 aan het parlement zijn voorbehouden, maar artikel 38 geeft haar de bevoegdheid de kamers van het parlement om een delegatie van wetgevende bevoegdheid te vragen, zelfs voor die aangelegenheden die aan het parlement zijn voorbehouden.
G. Burdeau
BIBLIOGRAPHY
Allen, Carleton K. (1945) 1956 Law and Orders: An Inquiry Into the Nature and Scope of Delegated Legislation and Executive Powers in English Law. 2d ed. Londen: Stevens.
Batelli, Maurice 1950 Chronique constitutionnelle étrangère: Suisse. Revue du droit public et de la science politique en France et à I’etranger 66; 124-146.
Binkley, Wilfred E. (1937) 1947 President and Congress. 2d ed. New York: Knopf. → Een derde herziene editie, in paperback, werd gepubliceerd in 1962 door Vintage Books.
Burdeau, Georges 1949-1957 Traité de science politique. 7 vols. Parijs: Librairie Général de Droit et de Jurisprudence.
Carr, Cecil T. 1921 Delegated Legislation. Cambridge Univ. Press.
Corwin, Edward S. (1940) 1957 The President: Ambt en bevoegdheden. 4th rev. ed. New York Univ. Press.
GÓmez-Acebo, Ricardo 1951 El ejercicio de la functión legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretosleyes. Revista de estudios politicos 40, no. 60:67-97.
LafferriÉre, J. 1956 La lègislation déléguée en Angle-terre et le contrôle de son exercition par le Parlement. Bladzijden 331-357 in L’évolution du droit public; Études offertes è Achille Mestre. Parijs: Sirey.
Locke, John (1690) 1960 Two Treatises of Government. Cambridge Univ. Press.
Logan, D. W. 1944 Post-war Machinery of Government. Political Quarterly 15:185-195.
Manuel, AndrÉ 1953 Les pleins pouvoirs en droit public federal Suisse. Lausanne (Zwitserland): Jaunin.
Neustadt, Richard E. 1955 Presidency and Legislation: Planning van het President’s programma. American Political Science Review 49:980-1021.
Roche, John P. 1952 Executive Power and Domestic Emergency: De zoektocht naar voorrecht. Western Political Quarterly 5:592-618.
Soubeyrol, Jacques 1955 Les décrets-lois sous la Quatrième République. Bordeaux (Frankrijk): Samie.
Tingsten, Herbert 1934 Les pleins pouvoirs: De uitbreiding van regeringsbevoegdheden tijdens en na de Grote Oorlog. Gepubliceerd door het Descartes Fonds. Parijs: Srock, Delamain & Boutelleau.
Tunc, AndrÉ 1952 The Powers of the President of the United States and the Supreme Court’s Tarret Relating to the Seizure of Steel Mills. Revue internationale de droit comparé 4: 735-751.
Visscher, Paul de 1947 De nieuwe tendensen in de Engelse democratie: De ervaring van speciale en volledige krachten. Parijs: Casterman.
Weyr, Francois 1926 La question de la délégation de la puissance législative. International Journal of Legal Theory 1:72-88.