Ontstaan (1789-2000)Edit
Partisan gerrymandering, dat verwijst naar herindelingen ten gunste van één politieke partij, heeft een lange traditie in de Verenigde Staten.
Van William Cabell Rives uit het midden van de 19e eeuw wordt vaak gezegd dat het voorafgaat aan de verkiezing van het eerste Amerikaanse Congres in 1789: toen Patrick Henry en zijn anti-federalistische bondgenoten in 1788 het Huis van Afgevaardigden van Virginia in handen hadden, trokken zij de grenzen van het 5e congresdistrict van Virginia in een vergeefse poging om James Madison uit het Huis van Afgevaardigden van de VS te houden. In het begin van de 20e eeuw werd echter onthuld dat deze theorie gebaseerd was op onjuiste beweringen van Madison en zijn medestanders, en recent historisch onderzoek weerlegde de theorie in zijn geheel.
Het woord gerrymander (oorspronkelijk geschreven als “Gerry-mander”) werd voor het eerst gebruikt in de Boston Gazette (niet te verwarren met de Boston Gazette) op 26 maart 1812 als reactie op een hertekening van de kiesdistricten voor de senaat van de staat Massachusetts onder leiding van de toenmalige gouverneur Elbridge Gerry (1744-1814), die een wetsvoorstel ondertekende dat de kiesdistricten in Massachusetts opnieuw indeelde ten gunste van zijn Democratisch-Republikeinse Partij. Toen een van de districten ten noorden van Boston in kaart werd gebracht, werd gezegd dat het op de vorm van een salamander leek.
De bedenker van de term “gerrymander” zal nooit met zekerheid kunnen worden vastgesteld. Historici geloven dat de Federalistische krantenredacteuren Nathan Hale en Benjamin en John Russell de aanstichters waren, maar er is geen definitief bewijs wie het woord heeft bedacht of voor het eerst heeft uitgesproken. Samen met de term verscheen een politieke spotprent waarop een vreemd dier met klauwen, vleugels en een draakachtige kop te zien was, die de kaart van het vreemd gevormde district satiriseerde. Deze cartoon werd waarschijnlijk getekend door Elkanah Tisdale, een schilder, ontwerper en graveur uit het begin van de 19e eeuw die in die tijd in Boston woonde. Het woord gerrymander werd tijdens de rest van 1812 talloze malen herdrukt in Federalistische kranten in Massachusetts, New England en in het hele land.
Gerrymandering werd al snel niet alleen gebruikt voor het oorspronkelijke voorbeeld in Massachusetts, maar ook voor andere gevallen van manipulatie van districtvormen voor partijdig gewin in andere staten. Het eerste bekende gebruik buiten de onmiddellijke omgeving van Boston kwam voor in de Newburyport Herald van Massachusetts op 31 maart, en het eerste bekende gebruik buiten Massachusetts kwam voor in de Concord Gazette van New Hampshire op 14 april 1812. Het eerste bekende gebruik buiten New England kwam in de New York Gazette & General Advertiser op 19 mei. Wat wellicht het eerste gebruik van de term is om de herindeling in een andere staat (Maryland) te beschrijven, kwam voor in de Federal Republican (Georgetown, Washington, DC) op 12 oktober 1812. Er zijn minstens 80 citaten van het woord bekend uit de periode van maart tot december 1812 in Amerikaanse kranten.
De praktijk van gerrymandering van de grenzen van nieuwe staten ging door na de Burgeroorlog en tot laat in de 19e eeuw. De Republikeinse Partij gebruikte haar controle over het Congres om meer staten te laten opnemen in gebieden die hun partij welgevallig waren. Een opmerkelijk voorbeeld is de toelating van Dakota Territory als twee staten in plaats van één. Volgens de regels voor vertegenwoordiging in het college van kiesmannen kreeg elke nieuwe staat ten minste drie kiesmannen, ongeacht zijn inwonertal.
Van tijd tot tijd krijgen andere namen het achtervoegsel “-mander” om een bepaalde inspanning aan een bepaalde politicus of groepering te koppelen. Deze omvatten “Jerrymander” (een verwijzing naar de gouverneur van Californië Jerry Brown), en “Perrymander” (een verwijzing naar de gouverneur van Texas Rick Perry).
In de jaren 1960, een reeks van “één persoon, één stem” zaken werden beslist door het Hooggerechtshof, wat resulteerde in een mandaat van redistricting in reactie op de resultaten van elke volkstelling. Vóór deze uitspraken hadden veel staten hun kiesdistricten niet meer hertekend. Als gevolg van de periodieke noodzaak tot herindeling zijn politieke conflicten over herindeling sterk toegenomen.
2000-2010Edit
Het potentieel om een districtskaart te gerrymanderen is geholpen door de vooruitgang in computerkracht en -mogelijkheden. Met behulp van geografische informatiesystemen en volkstellingsgegevens als input kunnen kaartmakers computers gebruiken om talloze mogelijke kaartconfiguraties te verwerken om gewenste resultaten te bereiken, waaronder partijdige gerrymandering. Computers kunnen de voorkeur van kiezers beoordelen en dat gebruiken om stemmen in districten te “pakken” of te “kraken”. Stemmen samenvoegen betekent kiezers in één kiesdistrict concentreren door de grenzen van het congres zodanig te hertekenen dat de tegenstanders van de partij die verantwoordelijk is voor de hertekening in één groter district worden geplaatst, waardoor de vertegenwoordiging van die partij in het congres wordt verminderd. Kraken verwijst naar het verdunnen van de stemkracht van oppositiekiezers over vele districten door de congresgrenzen zo te hertekenen dat de populatie van stemgerechtigde minderheden in elk district kleiner wordt, waardoor de kans op een districtsgeoriënteerde congresovername kleiner wordt. Beide technieken leiden tot wat de Times omschrijft als “verspilde stemmen”, dat zijn stemmen die een partij geen overwinning opleveren. Dit kunnen ofwel een overschot aan stemmen in een district voor een partij zijn die boven de drempel liggen die nodig is om te winnen, ofwel elke stem die tot een verlies heeft geleid. Een studie van de Universiteit van Delaware vermeldt situaties waarin een zittende partij die in het district moet wonen dat zij vertegenwoordigt kan worden “gekaapt” of “gekidnapt” naar een naburig district als gevolg van de hertekening van congresgrenzen, waardoor zij vervolgens in districten worden geplaatst die moeilijker voor hen zijn om te winnen. Partisan gerrymandering leidt vaak tot voordelen voor een bepaalde politieke partij of, in sommige gevallen, een bepaalde race.
In Pennsylvania heeft de Republikeinse regering gerrymandering gebruikt om de Democratische afgevaardigde Frank Mascara te helpen verslaan. Mascara werd in 1994 in het Congres gekozen. In 2002 wijzigde de Republikeinse Partij de grenzen van zijn oorspronkelijke district zodanig dat hij het bij de verkiezingen moest opnemen tegen zijn Democratische medekandidaat John Murtha. De vorm van Mascara’s nieuw getrokken district vormde een vinger die ophield bij zijn straat, zijn huis omvatte, maar niet de plek waar hij zijn auto parkeerde. Murtha won de verkiezingen in het nieuw gevormde district.
Staatswetgevers hebben gerrymandering langs raciale of etnische lijnen gebruikt zowel om de vertegenwoordiging van minderheden in staatsregeringen als in congresdelegaties te verminderen en te vergroten. In de staat Ohio werd een gesprek tussen Republikeinse ambtenaren opgenomen waaruit bleek dat de herindeling werd uitgevoerd om hun politieke kandidaten te helpen. Bovendien werd in de gesprekken het ras van de kiezers als een factor bij de herindeling beschouwd, omdat Afro-Amerikanen Democratische kandidaten hadden gesteund. Republikeinen zouden ongeveer 13 000 Afro-Amerikaanse kiezers hebben verwijderd uit het district van Jim Raussen, een Republikeinse kandidaat voor het Huis van Afgevaardigden, in een poging om de weegschaal te doen doorslaan in wat ooit een concurrerend district voor Democratische kandidaten was.
Internationale verkiezingswaarnemers van het Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa, die waren uitgenodigd om de nationale verkiezingen van 2004 te observeren en er verslag over uit te brengen, uitten kritiek op het proces van herindeling van het Congres in de VS en uitten hun bezorgdheid over de manier waarop de verkiezingen waren verlopen.
2010-2020Edit
In de aanloop naar de verkiezingen van 2010 in de Verenigde Staten startte de Republikeinse partij een programma met de naam REDMAP, het Redistricting Majority Project, waarin werd erkend dat de partij die de wetgevende machten in de staten controleert, de mogelijkheid zou hebben om op basis van de aanstaande volkstelling van 2010 de districtskaarten voor het Congres en de Wetgevende Raad vast te stellen, zodat die partij de komende tien jaar de controle zou behouden. De Republikeinen wonnen aanzienlijk bij de verkiezingen van 2010 in verschillende staten, en in 2011 en 2012 bleek uit sommige van de nieuwe districtkaarten dat de Republikeinen in het voordeel waren door vermeende partijdige gerrymandering. Dit zette de weg vrij voor verschillende juridische uitdagingen van kiezers en groepen in het rechtssysteem, waaronder verschillende gehoord op het niveau van het Hooggerechtshof.
In 2015 werd Thomas Hofeller ingehuurd door de Washington Free Beacon om te analyseren wat er zou gebeuren als politieke kaarten zouden worden getekend op basis van de bevolking van de Amerikaanse burgers van de stemgerechtigde leeftijd in plaats van op de totale bevolking. Hij concludeerde dat dit “in het voordeel zou zijn van Republikeinen en niet-Spaanse blanken”. Hoewel de studie niet werd gepubliceerd, werd deze ontdekt na zijn dood in 2018. Procureur-generaal William P. Barr en minister van Handel Wilbur L. Ross Jr. hebben geweigerd mee te werken aan een onderzoek naar de reden waarom de Trump-administratie een Amerikaanse burgerschapsvraag heeft toegevoegd aan de volkstelling van 2020 en specifiek of het Republikeinen wil bevoordelen zoals gesuggereerd door Hofeller’s studie.
Verschillende uitspraken van staatsrechtbanken vonden partijdige gerrymandering ontoelaatbaar volgens de grondwetten van de staat, en verschillende stembiljetmaatregelen van de staat werden in 2018 aangenomen die niet-partijdige commissies vereisen voor de herindelingscyclus van 2020.
LegalityEdit
Federale rechtbanken
Of een herindeling leidt tot partijdige gerrymandering is een veelvuldig gestelde vraag aan het Amerikaanse rechtssysteem, maar de rechtbanken hebben over het algemeen een krachtige uitspraak vermeden uit vrees voor politieke vooringenomenheid ten aanzien van een van de grote partijen. Het Hooggerechtshof heeft in Davis v. Bandemer (1986) geoordeeld dat partijdige kiesdistricten in strijd zijn met de Equal Protection Clause en een justitiabele aangelegenheid vormen. In zijn beslissing kon het Hof het echter niet eens worden over de juiste grondwettelijke maatstaf aan de hand waarvan juridische claims inzake partisan gerrymandering moeten worden beoordeeld. Een meerderheid van het Hof was het met Justice White eens dat er sprake is van partisan gerrymandering wanneer een herindelingsplan wordt vastgesteld met zowel de bedoeling als het effect om een identificeerbare politieke groep te discrimineren. De rechters Powell en Stevens verklaarden dat partijdig gerrymandering moet worden vastgesteld op basis van meerdere factoren, zoals de vorm van de kiesdistricten en de mate waarin de grenzen van lokale overheden worden gerespecteerd. De rechters O’Connor, Burger en Rehnquist waren het niet eens met de opvatting dat claims inzake partisan gerrymandering justitiabel waren en zouden hebben geoordeeld dat dergelijke claims niet door de rechtbanken mochten worden erkend.:777-779 Lagere rechtbanken vonden het moeilijk om Bandemer toe te passen, en slechts in één latere zaak, Party of North Carolina v. Martin (1992), heeft een lagere rechter een herindelingsplan op grond van partisan gerrymandering afgekeurd.:783
Het Hooggerechtshof heeft het concept van partisan gerrymandering opnieuw bekeken in Vieth v. Jubelirer (2004). Hoewel het Hof bevestigde dat partisan gerrymandering justitiabel kan zijn, waren de rechters in dit specifieke geval verdeeld omdat er geen duidelijke maatstaf was waaraan claims inzake partisan gerrymandering konden worden getoetst. In een meervoudige beslissing verklaarde rechter Scalia dat klachten over partijdige kiesdistricten niet justitiabel zijn. Een meerderheid van het Hof zou blijven toestaan dat vorderingen inzake partijdige kiesdistricten als justitiabel worden beschouwd, maar die rechters hadden uiteenlopende standpunten over de manier waarop dergelijke vorderingen moeten worden beoordeeld. Anthony Kennedy, die zich aansloot bij de pluraliteit, stelde dat er een hanteerbaar middel kon worden ontwikkeld om te bepalen wanneer er sprake was van partijdig gerrymandering, en daagde lagere rechtbanken uit om een dergelijk middel te vinden.:819-821 Het Hof bevestigde opnieuw dat partijdig gerrymandering justitiabel kon zijn in League of United Latin American Citizens v. Perry (2006). Hoewel in deze zaak niet werd geconcludeerd of er sprake was van partisan gerrymandering, voegde John Paul Stevens in zijn samenloop met de pluraliteit het begrip partisan symmetrie toe, in die zin dat het kiesstelsel de stemmen even efficiënt zou moeten vertalen naar representatieve zetels, ongeacht de partij.
Opvattingen van Vieth en League, evenals het sterke Republikeinse voordeel dat door zijn REDMAP-programma werd gecreëerd, hadden ertoe geleid dat een aantal politieke geleerden samen met rechtbanken werkten aan de ontwikkeling van een dergelijke methode om te bepalen of een districtskaart een justiciable partisan gerrymandering was, als voorbereiding op de verkiezingen van 2020. Veel vroege pogingen slaagden er niet in om het rechtssysteem aan te spreken, waarbij de nadruk meer lag op het proberen aan te tonen hoe de beperkende kaarten bedoeld waren om de ene partij te bevoordelen of de andere te benadelen, of dat de herindeling traditionele herindelingsbenaderingen veronachtzaamde. Rond 2014 ontwikkelden Nicholas Stephanopoulos en Eric McGhee de “efficiency gap”, een manier om het aantal verspilde stemmen (stemmen die ofwel veel meer zijn dan nodig is om een partij te laten winnen, ofwel stemmen voor een partij die weinig kans maakte om te winnen) binnen elk district te meten. Hoe groter het verschil in verspilde stemmen tussen de twee partijen, hoe waarschijnlijker het is dat de districtskaarten een partijdige gerrymandering ondersteunen, en bij een voldoende groot verschil zou het mogelijk zijn om dat verschil voor onbepaalde tijd in stand te houden. Hoewel niet perfect, met verschillende potentiële gebreken wanneer de geografie van stedelijke centra werd overwogen, werd de efficiency gap beschouwd als het eerste instrument dat voldeed aan zowel Kennedy’s als Stevens’ suggesties.
De eerste grote juridische test van de efficiency gap kwam in het spel voor Gill v. Whitford (2016). De rechtbank in deze zaak gebruikte de efficiency gap statistiek om de claim van partisan gerrymander in de wetgevende districten van Wisconsin te evalueren. Bij de verkiezingen voor de wetgevende macht van de staat in 2012 was de efficiency gap 11,69% tegen 13% in het voordeel van de Republikeinen. “Republikeinen in Wisconsin wonnen 60 van de 99 Assemblee zetels, ondanks dat de Democraten een meerderheid van de staatsstemmen hadden.”
Harris’s verplaatsen van een Democratisch, Milwaukee district naar een groter Republikeins gebied was onderdeel van een strategie die bekend staat als ‘inpakken en kraken’. Zeer Democratische kiezers in Milwaukee werden in minder districten samengepakt, terwijl andere delen van Milwaukee werden ‘gekraakt’ en toegevoegd aan verschillende Republikeinse districten … waardoor de Democratische stemmen verwaterden. Het resultaat? Drie minder Democraten in de staatsassemblee die de regio Milwaukee vertegenwoordigen.
– PBS NewsHour 1 oktober 2017
De ongelijkheid leidde tot de federale rechtszaak Gill v. Whitford, waarin de eisers beweerden dat stemdistricten ongrondwettelijk werden gerrymanded. De rechtbank oordeelde dat de ongelijke behandeling van Democratische en Republikeinse kiezers in strijd was met het 1e en 14e amendement van de Amerikaanse grondwet. De uitspraak van de districtsrechtbank werd aangevochten en in beroep gegaan bij het Hooggerechtshof van de Verenigde Staten, dat in juni 2017 ermee instemde om mondelinge argumenten in de zaak te horen in de zittingsperiode 2017-2018.De zaak werd vervolgens afgewezen wegens gebrek aan standing voor de eisers zonder dat een beslissing over de grond van de zaak werd genomen.De zaak werd vervolgens terugverwezen voor verdere procedures om standing aan te tonen. Terwijl eerdere herindelingszaken voor het Hooggerechtshof betrekking hebben gehad op de gelijkheidsbeschermingstest, draait deze zaak ook om de toepasselijkheid van het Eerste Amendement vrijheid van vereniging clausule.
Benisek v. Lamone was een afzonderlijke partisan gerrymandering zaak gehoord door het Hooggerechtshof in de termijn van 2017, dit over waargenomen Democratische-bevoordeelde herindeling van Maryland’s 6e congresdistrict, met eisers die probeerden een verblijf te krijgen op het gebruik van de nieuwe districtkaarten voorafgaand aan de algemene verkiezingen van oktober 2018. De rechtbank gaf geen oordeel over de vraag of de herindeling ongrondwettelijk was, maar stelde wel vast dat op basis van Gill dat de zaak opnieuw moet worden bekeken bij de districtsrechtbank. Het District Court oordeelde vervolgens dat de herindeling ongrondwettelijk was, en die beslissing werd opnieuw in beroep gebracht bij het Supreme Court, die ermee hebben ingestemd om de zaak in de termijn van 2018 te horen als Lamone v. Benisek.
Nog een partijdige herindelingszaak werd door het Supreme Court gehoord in de termijn van 2018. Rucho v. Common Cause gaat over door Republikeinen bevoordeelde gerrymandering in North Carolina. De districtsrechtbank had vóór Gill geoordeeld dat de herindeling ongrondwettelijk was; een eerste betwisting bij het Hooggerechtshof resulteerde in een bevel voor de districtsrechtbank om hun besluit opnieuw te evalueren in het licht van Gill. De districtsrechtbank bevestigde bij heroverweging haar eerdere beslissing. De republikeinen van de staat vroegen opnieuw om herziening door het Hooggerechtshof, dat in juni 2018 met een oordeel moet komen.
Op vergelijkbare wijze is de herindeling van Michigan na 2010 aangevochten, en in april 2019 bepaalde een federale rechtbank dat de door Republikeinen geleide herindeling een ongrondwettige partijdige gerrymander was, en gelastte de staat om de districten op tijd voor de verkiezingen van 2020 te hertekenen. Binnen een week kwam een vergelijkbare beslissing van een federale districtsrechtbank die de districtkaarten van Ohio sinds 2012 beoordeelde en ongrondwettelijk verklaarde omdat ze door de Republikeinse wetgevers met een meerderheid van stemmen waren opgesteld met “oneerlijke partijdige bedoelingen”, en beval de kaarten opnieuw te tekenen. De door de Republikeinen bevoordeelde kaarten leidden ertoe dat de inwoners van Ohio stemden voor een staatsinitiatief dat vereist dat de nieuwe herindelingskaarten na de volkstelling van 2020 voor ten minste 50% door de minderheidspartij moeten worden goedgekeurd. De Republikeinse partij wilde de herindelingsopdracht onmiddellijk aanvechten, en eind mei 2019 gaf het Hooggerechtshof opdracht om zowel de door de rechtbank bevolen herindeling op te schorten totdat de Republikeinen een volledige petitie kunnen opstellen, zonder anders commentaar te geven op de verdiensten van de zaak. Bovendien erkenden waarnemers van het Hooggerechtshof dat het Hof zijn bevelen zou uitvaardigen in de zaken North Carolina en Maryland, wat waarschijnlijk van invloed zou zijn op hoe de rechterlijke bevelen van Michigan en Ohio zouden worden geïnterpreteerd.
Rucho v. Common Cause en Lamone v. Benisek werden op 27 juni 2019 beslist, waarbij in het 5-4-besluit werd bepaald dat het beoordelen van partisan gerrymandering-zaken buiten de opdracht van het federale rechtssysteem valt vanwege de politieke vragen die ermee gemoeid zijn. De meerderheidsopinie stelde dat extreme partisan gerrymandering nog steeds ongrondwettelijk is, maar het is aan het Congres en de wetgevende organen van de staat om manieren te vinden om dat te beperken, zoals door het gebruik van onafhankelijke herindelingscommissies.
StaatsrechtbankenEdit
Het Hooggerechtshof van Pennsylvania oordeelde in League of Women Voters of Pennsylvania v. Commonwealth of Pennsylvania dat gerrymandering ongrondwettelijk was. Het Hof oordeelde dat de districten die in het voordeel van de Republikeinen waren getrokken, in strijd waren met de “free and equal” Elections Clause van de grondwet van Pennsylvania en herschreef de districten nadat de regering van de staat zich niet had gehouden aan de termijn in haar bevel tot herschikking. Het Amerikaanse Hooggerechtshof weigerde om de uitdaging te horen en stond toe dat de Pennsylvania Supreme Court-kaarten op hun plaats bleven.
In oktober 2019 gooide een panel van drie rechters in North Carolina een gerrymandeerde kieskaart eruit, onder verwijzing naar schending van de grondwet om de Democratische Partij te benadelen.