Neutraliteit en beperkte oorlogsvoering, 1815-1914
De neutraliteit zoals die in 1914 bestond, werd in de eerste plaats gevormd door de ontwikkeling ervan tijdens de “lange” 19e eeuw. Neutraliteit – zo oud als de oorlog zelf – werd door zowel grote als kleine mogendheden erkend als een waardevol instrument van staatsmanschap en werd in de eerste plaats geherdefinieerd als een reeks internationale juridische statuten die staten ertoe verplichtten zich op bepaalde manieren te gedragen en zo het gedrag tussen oorlogvoerende en niet-oorlogvoerende partijen in oorlogstijd te reguleren. Het werd aangenomen door staten die betrokkenheid bij kostbare en onnodige oorlogen wilden vermijden, maar had ook systemische eigenschappen: het zorgde voor Europese en mondiale stabiliteit door oorlogen in omvang en reikwijdte te beperken, en door de steeds belangrijker wordende verbindingen tussen de Europese staten en hun (keizerlijke) markten en voorraden te beschermen. De Eerste Wereldoorlog en zijn “totaliserende logica” beroofden neutraliteit echter van haar systemische waarde, met als gevolg dat de oorlogvoerende grootmachten enorme druk uitoefenden op (kleinere) staten die voor neutraliteit kozen. Toch behield neutraliteit een deel van haar waarde – zowel voor de oorlogvoerende partijen als voor de neutralen zelf – om strategische, politieke, economische en culturele redenen.
In 1914 werd een omvangrijk, maar geenszins volledig of onbetwist corpus van internationaal recht gecreëerd dat de handelingsparameters van de neutrale staten vastlegde. Het bestond uit neutrale rechten en plichten die formeel waren vastgelegd in internationale overeenkomsten zoals de Verklaring van Parijs van 1856 en de Haagse Conventies van 1899 en 1907. Haags Verdrag V bijvoorbeeld garandeerde dat het grondgebied van neutrale staten in oorlogstijd onschendbaar zou zijn. Dit recht op territoriale integriteit hield ook de plicht in om militairen van oorlogvoerende partijen ervan te weerhouden neutraal grondgebied te doorkruisen. Hun ongehinderd doorgang verlenen zou hun een duidelijk militair voordeel opleveren, en zou daarom als onneutraal worden beschouwd. De vraag wat een voldoende neutrale grensbewaking precies inhield, bleef echter open, wat illustreert dat zelfs in de “gouden eeuw” van de wettelijke neutraliteit, de toepassing ervan met onzekerheden omgeven bleef. Het systeem was echter werkbaar, niet alleen omdat de systeemwaarde van neutraliteit alom werd erkend, maar ook omdat neutraliteit nooit “alleen maar” een juridisch systeem was: het werd ook gevormd door precedenten en door nationale en transnationale opvattingen over wat een neutrale “zou moeten” doen.
Neutraliteit en totale oorlog, 1914-1918
In de Eerste Wereldoorlog werd de neutraliteit op een ongekende schaal geschonden. De oorlogvoerende partijen vielen neutraal gebied binnen en verwierven “oorlogsrechten” op zee die in strijd waren met de geest van de overeenkomsten van vóór 1914 en met decennia van precedentwerking. Aangezien de stabiliteit van het internationale systeem niet langer een punt van zorg was – beide oorlogvoerende blokken herformuleerden hun oorlogsinspanningen als een strijd om de wereld ten goede te veranderen – moest de neutraliteit van een staat een praktisch doel dienen voor de oorlogvoerende partijen. Soms werden deze doeleinden door alle oorlogvoerende partijen gedeeld – de neutraliteit van Nederland werd onder meer mogelijk gemaakt door de gedeelde onwil om een nieuw front te openen zo dicht bij belangrijke Duitse en Britse bevolkingscentra – maar vaker waren zij tegenstrijdig. Vaak waren het alleen de (reële of vermeende) economische voordelen en het gevaar om een neutrale staat in het vijandelijke kamp te duwen die de druk van de oorlogvoerende partijen beperkten, iets waar bekwame neutrale diplomaten handig gebruik van konden maken.
In de staten die permanent geneutraliseerd waren (bijvoorbeeld Zwitserland) of lange tijd neutraal waren geweest (bijvoorbeeld Nederland en Zweden) was bovendien in de 19e eeuw een band gesmeed tussen nationale identiteit en neutraliteit, die de Eerste Wereldoorlog overleefde. Andere landen bleven neutraal omdat dit als de minst splijtzwammen veroorzakende optie werd beschouwd (b.v. Spanje). Deze bleven echter in de minderheid. De meeste staten die zich bij het uitbreken van de oorlog in juli 1914 neutraal verklaarden, kozen uiteindelijk formeel (zoals Bulgarije of Roemenië) of informeel partij (zoals de landen die zich aansloten bij de Geallieerden of de Centrale Mogendheden, Uruguay was hiervan een voorbeeld). Hun heersende elites meenden dat nationale ambities schijnbaar alleen konden worden verwezenlijkt door actieve betrokkenheid bij de oorlog of een plaats aan tafel bij de vredesconferentie die de oorlog zou beëindigen. De vereniging van alle Italianen in één staat, zo betoogden de interventionisten begin 1915 met succes, kon bijvoorbeeld alleen worden bereikt door een gewelddadige bevrijding van de irredentistische gebieden. En de Amerikaanse regering stelde in 1917 dat zij geen wereldorde kon dulden die door de Duitse keizer werd gedicteerd; daarom streed zij ervoor dat de vredesregeling er een zou zijn die in overeenstemming was met de Amerikaanse waarden, belangen en ambities.
Neutraliteit kon ook verloren gaan door oorlogszuchtige overtredingen: de soevereiniteit van België en Albanië, bijvoorbeeld, werd opgeofferd simpelweg omdat de strategische voordelen daarvan groter werden geacht dan de nadelen. De neutraliteit kon de Eerste Wereldoorlog alleen overleven als zowel de bevolking van een neutrale staat als de oorlogvoerende mogendheden ervan overtuigd bleven dat de voordelen van neutraliteit zwaarder wogen dan bilateraliteit. Het feit dat op 11 november 1918 slechts een handvol staten neutraal was gebleven (in Europa: Noorwegen, Zweden, Denemarken, Nederland, Zwitserland en Spanje; in Zuid-Amerika: Mexico, Chili en Argentinië) suggereert dat de mogelijkheid om dit te doen tijdens de Eerste Wereldoorlog eerder uitzondering dan regel was.
Naast neutrale staten – en burgers die zichzelf als neutraal identificeerden – bleven ook sommige internationale organisaties en instellingen zoals het Internationale Comité van het Rode Kruis en de Heilige Stoel neutraal tijdens de oorlog. Ook hier was voortdurende neutraliteit afhankelijk van de combinatie van het voortdurende nut van hun diensten aan de oorlogvoerende partijen en hun waargenomen eigenbelang om niet betrokken te raken bij het conflict.
Samuël Kruizinga, Universiteit van Amsterdam
Sectieredacteur: Emmanuel Debruyne