BIBLIOGRAFIA
Delegacja uprawnień to akt, na mocy którego organ polityczny wyposażony w pewne uprawnienia przekazuje ich wykonywanie, w całości lub w części, innemu organowi. W związku z tym, uprawnienia delegowanego są dokładnie tymi, które należały do delegującego, a działania wykonywane na mocy delegacji mają taki sam charakter prawny, jak gdyby były wykonywane przez samego delegującego. Delegacja nie powinna być zatem traktowana jako pozwolenie lub upoważnienie, lecz raczej jako przekazanie uprawnień. Podstawowym problemem jest zatem ustalenie, czy i w jakim zakresie przekazanie to jest zgodne z prawem w sferze prawa publicznego.
Gdy delegacja jest przewidziana prawnie, nie ma żadnych trudności. Tak często dzieje się na poziomie administracyjnym – regulamin organizacyjny biura upoważnia jego kierownika do przekazania wykonywania swoich kompetencji innemu urzędnikowi. Należy jednak zauważyć, że nawet jeśli delegacja jest dozwolona przez istniejące prawo, podlega ona bardzo precyzyjnym warunkom. Przede wszystkim nie można domniemywać prawa do wykonywania delegacji. Ponadto, działania, dla których przyznaje się prawo do delegowania, muszą być wyraźnie wskazane. Wreszcie, delegacja musi być koniecznie ograniczona w czasie.
W sprawach konstytucyjnych problem jest bardziej delikatny. Ponieważ powstaje on w relacjach między władzą ustawodawczą i wykonawczą, ma implikacje polityczne, które mogą prowadzić do odstępstw od ścisłego stosowania zasad prawnych. W praktyce chodzi o to, czy wobec braku przepisów konstytucyjnych uprawniających legislatywę (parlament lub kongres) do pozbawienia się kompetencji, może ona powierzyć egzekutywie prawo do podejmowania środków regulacyjnych, które będą miały moc ustawy. W przypadkach, w których konstytucja zastrzega pewne dziedziny do kompetencji organu ustawodawczego, skutkiem delegacji byłoby przeniesienie funkcji z władzy ustawodawczej na wykonawczą; w każdym zaś przypadku delegacja doprowadziłaby do przekazania uprawnień.
Krytyka. Teoretycznie nie jest możliwe przekazanie władzy ustawodawczej (ani żadnej innej prerogatywy) nadanej przez konstytucję organowi ustawodawczemu. Stanowisko to opiera się zarówno na argumentacji prawnej, jak i na rozważaniach zdroworozsądkowych. Zgodnie z prawem można przekazać tylko taką władzę, którą się posiada. Ale uprawnienie do stanowienia prawa nie jest prawem izb ustawodawczych; jest to funkcja powierzona im przez konstytucję, którą mają wykonywać i którą nie mogą się dowolnie rozporządzać. Zdrowy rozsądek wzmacnia zasadę prawną. Locke jako pierwszy wykazał, że kiedy naród, za pomocą konstytucji, przyznaje uprawnienia do stanowienia prawa danej agencji, to dlatego, że ma do niej zaufanie. Uważają, że sposób, w jaki agencja jest ukonstytuowana i procedury, których musi przestrzegać, zagwarantują, że ustanowione reguły będą zasługiwały na posłuszeństwo. „Ludzie – pisał Locke – nie mogą być związani żadnymi innymi prawami, jak tylko tymi, które zostały uchwalone przez tych, których wybrali i upoważnili do stanowienia dla nich praw” (Two Treatises of Government 1960, n, sec. 141).
W opozycji do delegacji można by również powołać się na zasadę podziału władzy, twierdząc, że zostałaby ona naruszona, gdyby pod przykrywką zaproszenia przez parlament władza wykonawcza mogła przyjąć środki, które ze względu na swój charakter i cel byłyby prawdziwymi ustawami. Wreszcie, dla tych, którzy, zwłaszcza we Francji, utożsamiali demokrację z wszechwładzą izb ustawodawczych, delegacja stanowiłaby zagrożenie dla samej idei demokracji, ponieważ z jednej strony wydawała się środkiem do nakładania na jednostki obowiązków, na które ich przedstawiciele nie wyraziliby zgody; z drugiej zaś, wzmacniając zakres działań rządu, mogła być słusznie podejrzewana o sprzyjanie poglądom aprobowanym przez rząd.
Rozwój historyczny. Teoretyczna siła tych argumentów przeciw koncepcji delegacji władzy nie mogła przeważyć nad rzeczywistymi potrzebami, które zmuszały rządy do uciekania się do niej w prawie każdym kraju. Konieczności te pojawiły się w dwóch dziedzinach: wojny i katastrofy gospodarczej, i to w dwóch następujących po sobie falach: pierwszej wojnie światowej i depresji. Wojna 1914-1918, kiedy gorycz walki pociągnęła za sobą mobilizację wszystkich sił narodu, sprawiła, że konieczne stało się skupienie wszystkich uprawnień w rękach agencji zdolnej do ich szybkiego wykorzystania. Ponieważ tym organem mogła być tylko władza wykonawcza, parlamenty przyznały jej uprawnienia do regulowania spraw, które w normalnych czasach wymagałyby głosowania ustawodawczego. We Francji pierwsze ustawy rozszerzające uprawnienia regulacyjne rządu zostały przyjęte 3 i 5 sierpnia 1914 r.; dotyczyły one tylko spraw o ograniczonym zakresie. Następnie, mimo że ustawy specjalne zwiększyły uprawnienia rządu do działania, ogłaszał on z własnej inicjatywy środki zwane decrets-lois, które właściwie należały wyłącznie do kompetencji parlamentu.
W Anglii zawsze uważano, że przy braku konstytucji pisanej parlament jest suwerenny i dlatego może przekazać wybranej przez siebie agencji część lub całość swoich kompetencji ustawodawczych. Niemniej jednak, choć takie przypadki delegacji były znane od dawna (np. na mocy Mutiny Act z 1717 r. parlament przekazał koronie wszelkie regulacje dotyczące dyscypliny w armii), pozostawały one wyjątkowe, a co więcej, nie pozbawiały parlamentu całkowicie tych uprawnień. W gruncie rzeczy historyczna praktyka ustawodawstwa delegowanego, która stała się dość powszechna w XIX w., sprowadzała się do tego: Parlament sam ustalał ogólne zasady regulacji; władza niższego szczebla była uprawniona do dostosowania ich do rzeczywistych sytuacji. W 1914 r. nastąpiła wyraźna zmiana; Defence of the Realm (Consolidation) Act nadaje rządowi najszersze uprawnienia i wprowadza ustawodawstwo kryzysowe w ramy ustawodawstwa delegowanego. Ta kategoria delegacji idzie znacznie dalej, gdyż w żaden sposób nie ogranicza swobody władzy wykonawczej.
W Stanach Zjednoczonych zasada, że Kongres nie może delegować swoich uprawnień ustawodawczych, może być modyfikowana przez szeroką interpretację funkcji prezydenta. Przyznaje się, że w okresie kryzysu lub wojny prezydent może zrobić wszystko, co jest potrzebne do zachowania Unii. Stosując tę ideę, pierwotnie wyznawaną przez Lincolna i Theodore’a Roosevelta, prezydent Wilson podczas I wojny światowej podjął kroki, które normalnie wchodziłyby w zakres kompetencji Kongresu. Nawet wśród neutralnych państw kryzys międzynarodowy doprowadził do przeniesienia uprawnień legislacyjnych z władzy ustawodawczej na władzę wykonawczą. I tak w Szwajcarii 3 sierpnia 1914 roku Zgromadzenie Federalne przyznało pełnię władzy Radzie Federalnej.
Ponieważ motywem szerokiego przekazania władzy była konieczność wojenna, można było sądzić, że przekazanie to zakończy się wraz z końcem wojny. Nic takiego się nie stało. Po zakończeniu konfliktu pojawiła się nowa fala delegacji, tym razem sprowokowana trudnościami ekonomicznymi. We Francji kryzysy finansowe skłoniły kolejne rządy do zwrócenia się do parlamentu o możliwość stanowienia prawa w drodze dekretów; w Anglii ustawodawstwo delegowane stało się normalną procedurą rządową; w Szwajcarii kryzys gospodarczy z 1930 roku doprowadził do nowego rozszerzenia uprawnień rady federalnej. W Stanach Zjednoczonych prezydent Roosevelt odwołał się do swoich uprawnień ustawowych, tj. tych, które przysługują prezydentowi na mocy wyraźnej delegacji Kongresu, aby w drodze rozporządzenia wykonawczego regulować sprawy, które normalnie są zastrzeżone dla prawa formalnego. Napięcie międzynarodowe od 1948 r. skłaniało amerykańskich prezydentów do podejmowania podobnych działań.
Od tego czasu niemożliwe stało się traktowanie delegacji władzy ustawodawczej jako zwykłego środka celowego, uprawnionego jedynie do sprostania sytuacji kryzysowej. Ilość środków legislacyjnych podejmowanych przez władzę wykonawczą w wielu państwach często przekracza liczbę ustaw uchwalanych przez ich legislatury. Doświadczenie pokazało, że nawet w normalnych warunkach ciała ustawodawcze nie mogą już rościć sobie prawa do monopolu ustawodawczego. W idealnym państwie liberalnym prawo stanowienia prawa jest zastrzeżone wyłącznie dla przedstawicieli narodu, ponieważ ustawy są nieliczne i bardzo ogólne w swej treści, stanowiąc jedynie ostatnią deskę ratunku, mającą pomóc w przezwyciężeniu niedoskonałości porządku społecznego. Nowoczesna koncepcja demokracji wymaga jednak coraz częściej interwencji państwa. Liczba wymaganych regulacji i ich techniczny charakter sprawiają, że ustawodawcy są coraz mniej zdolni do ich wydawania. Co więcej, władza wykonawcza, zobowiązana do działania i to działania szybkiego, nie może już dłużej czekać, aż władza ustawodawcza zdecyduje, czy przyznać rządowi prawa potrzebne do realizacji jego polityki. Rządy muszą mieć prawo do wypracowywania ogólnej polityki i swobodnego wydawania rozporządzeń niezbędnych do jej realizacji.
Fakty te zostały uznane w Anglii w 1932 r. przez Committee on Ministers’ Powers (Komitet Donough-more), którego zadaniem było zbadanie legalności ustawodawstwa delegowanego. W Stanach Zjednoczonych fakty te zostały uznane w 1949 r. przez Commission on Organization of the Executive Branch of the Government (Komisja Hoovera). W obu krajach uznano, że ustawodawstwo władzy wykonawczej nie jest niekonstytucyjne, o ile pozostawia miejsce na kontrolę a posteriori, czy to przez parlament (w Anglii), czy przez sądy (w Stanach Zjednoczonych). Kontrola ta może być rzeczywiście skuteczna, jak pokazała decyzja Sądu Najwyższego z 1952 roku uznająca za niekonstytucyjne przejęcie hut stali przez prezydenta Trumana. W Europie niektóre konstytucje z okresu międzywojennego przyznawały władzy wykonawczej prawo do stanowienia prawa w drodze dekretu w wyjątkowych okolicznościach (polska konstytucja z 23 kwietnia 1935 r., art. 55 i 57; austriacka konstytucja z 7 grudnia 1929 r., art. 18; hiszpańska konstytucja z 9 grudnia 1931 r., art. 80; itd.) Po II wojnie światowej możliwość przekazania władzy ustawodawczej została wyraźnie uznana przez konstytucję włoską (art. 77) i ustawę zasadniczą Republiki Federalnej Niemiec (art. 80). Z kolei we Francji obelgi, jakie stosowanie dekretów wywierało na parlament, któremu zarzucano uchylanie się od odpowiedzialności, skłoniły autorów konstytucji z 1946 r. do wprowadzenia w art. 13 zasady, że prawo tworzy wyłącznie parlament. W rzeczywistości jednak, począwszy od 1948 roku, wszystkie rządy IV Republiki, stosując mniej lub bardziej zakamuflowane procedury, zwracały się do parlamentu o prawo stanowienia prawa i otrzymywały je. Konstytucja z 1958 roku, biorąc pod uwagę to, co stało się nieuniknioną koniecznością w nowoczesnym państwie, w sposób oczywisty włączyła ustawodawstwo władzy wykonawczej. Nie tylko władza wykonawcza, na mocy artykułu 37, może stanowić prawo dekretem w każdej sprawie niezastrzeżonej dla parlamentu przez artykuł 34, ale artykuł 38 daje jej prawo zwrócenia się do izb parlamentu o delegację uprawnień do stanowienia prawa nawet w tych sprawach, które są zastrzeżone dla parlamentu.
G. Burdeau
BIBLIOGRAFIA
Allen, Carleton K. (1945) 1956 Law and Orders: An Inquiry Into the Nature and Scope of Delegated Legislation and Executive Powers in English Law. 2d ed. London: Stevens.
Batelli, Maurice 1950 Chronique constitutionnelle étrangère: Suisse. Revue du droit public et de la science politique en France et à I’etranger 66; 124-146.
Binkley, Wilfred E. (1937) 1947 President and Congress. 2d ed. New York: Knopf. → Trzecie poprawione wydanie, w wersji paperback, ukazało się w 1962 roku nakładem Vintage Books.
Burdeau, Georges 1949-1957 Traité de science politique. 7 tomów. Paryż: Librairie Général de Droit et de Jurisprudence.
Carr, Cecil T. 1921 Delegated Legislation. Cambridge Univ. Press.
Corwin, Edward S. (1940) 1957 The President: Urząd i uprawnienia. 4th rev. ed. New York Univ. Press.
GÓmez-Acebo, Ricardo 1951 El ejercicio de la functión legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretosleyes. Revista de estudios politicos 40, nr 60:67-97.
LafferriÉre, J. 1956 La lègislation déléguée en Angle-terre et le contrôle de son exercise par le Parlement. Strony 331-357 wL’évolution du droit public; Études offertes è Achille Mestre. Paryż: Sirey.
Locke, John (1690) 1960 Dwa traktaty o rządzie. Cambridge Univ. Press.
Logan, D. W. 1944 Post-war Machinery of Government. Political Quarterly 15:185-195.
Manuel, AndrÉ 1953 Les pleins pouvoirs en droit public federal Suisse. Lozanna (Szwajcaria): Jaunin.
Neustadt, Richard E. 1955 Presidency and Legislation: Planowanie Programu Prezydenta. American Political Science Review 49:980-1021.
Roche, John P. 1952 Executive Power and Domestic Emergency: The Quest for Prerogative. Western Political Quarterly 5:592-618.
Soubeyrol, Jacques 1955 Les décrets-lois sous la Quatrième République. Bordeaux (Francja): Samie.
Tingsten, Herbert 1934 Les pleins pouvoirs: Rozszerzenie władzy państwowej w czasie i po Wielkiej Wojnie. Wydane przez Fundusz Kartezjusza. Paryż: Srock, Delamain & Boutelleau.
Tunc, AndrÉ 1952 The Powers of the President of the United States and the Supreme Court’s Tarret Relating to the Seizure of Steel Mills. Revue internationale de droit comparé 4: 735-751.
Visscher, Paul de 1947 Nowe tendencje w demokracji angielskiej: Doświadczenie specjalnych i pełnych uprawnień. Paryż: Casterman.
Weyr, Francois 1926 La question de la délégation de la puissance législative. International Journal of Legal Theory 1:72-88.