BIBLIOGRAFIE
Delegația puterilor este actul prin care o autoritate politică învestită cu anumite puteri transferă exercitarea acestor puteri, în totalitate sau în parte, unei alte autorități. În consecință, puterile delegatului sunt tocmai cele care aparțineau delegantului, iar acțiunile efectuate în virtutea delegării au aceeași natură juridică ca și cum ar fi fost efectuate de către delegant însuși. Prin urmare, delegarea nu ar trebui să fie privită ca o permisiune sau o autorizare; mai degrabă, este un transfer de putere. Problema fundamentală este atunci de a afla dacă, și în ce măsură, acest transfer este legitim în domeniul dreptului public.
Când delegarea este prevăzută de lege, nu există nicio dificultate. Acesta este adesea cazul la nivel administrativ; regulamentul de organizare al unui birou îl autorizează pe șeful acestuia să predea exercitarea atribuțiilor sale unui alt funcționar. Cu toate acestea, trebuie remarcat faptul că, chiar și atunci când delegarea este autorizată de legislația în vigoare, aceasta este supusă unor condiții foarte precise. În primul rând, dreptul de a exercita delegarea nu poate fi prezumat. În plus, acele acțiuni pentru care se acordă dreptul de delegare trebuie să fie clar indicate. În sfârșit, delegarea trebuie să fie în mod necesar limitată în timp.
În materie constituțională, problema este mai delicată. Deoarece apare în relațiile dintre puterea legislativă și cea executivă, ea are implicații politice care pot duce la abateri de la aplicarea strictă a principiilor juridice. În practică, întrebarea este dacă, în absența unor dispoziții constituționale care să autorizeze legislativul (parlamentul sau congresul) să se dezică de competența sa, acesta poate încredința executivului dreptul de a lua măsuri de reglementare care vor avea forță de lege. În cazurile în care o constituție rezervă anumite domenii competenței unui organ legislativ, delegarea ar avea ca efect realizarea unui transfer de funcții de la puterea legislativă la cea executivă; și în toate cazurile, delegarea ar realiza un transfer de competențe.
Critica. Teoretic, este imposibil să se delege puterea legislativă (sau orice altă prerogativă) dată de o constituție unui organ legislativ. Această poziție se bazează atât pe un argument juridic, cât și pe o considerație de bun simț. Din punct de vedere juridic, se poate delega doar o putere pe care o deține. Dar puterea de a legifera nu este un drept al camerelor legislative; este o funcție care le este încredințată de o constituție, pentru a o exercita și nu pentru a dispune de ea după bunul plac. Bunul simț întărește principiul juridic. Locke a fost primul care a arătat că, atunci când poporul, prin intermediul unei constituții, acordă puterea de a face legi unei anumite agenții, o face pentru că are încredere în acea agenție. Ei consideră că modul în care agenția este constituită și procedurile pe care trebuie să le urmeze vor garanta că regulile emise vor merita supunere. „Poporul”, scria Locke, „nu poate fi legat de alte legi decât cele adoptate de cei pe care i-a ales și i-a autorizat să facă legi pentru el” (Two Treatises of Government 1960, n, sec. 141).
În opoziție cu delegarea, se poate invoca și principiul separației puterilor, spunând că acesta ar fi încălcat dacă, sub acoperirea unei invitații din partea parlamentului, executivul ar putea adopta măsuri care, prin natura și obiectul lor, sunt adevărate legi. În sfârșit, pentru cei care, mai ales în Franța, identificau democrația cu omnipotența camerelor legiuitoare, delegarea ar pune în pericol însăși ideea de democrație, deoarece, pe de o parte, ea apărea ca un mijloc de a impune indivizilor obligații la care reprezentanții lor nu ar fi consimțit; iar pe de altă parte, prin întărirea sferei de acțiune a guvernului, ar putea fi suspectată, pe bună dreptate, de favorizarea opiniilor aprobate de guvern.
Dezvoltare istorică. Forța teoretică a acestor argumente care se opun conceptului de delegare a puterii nu ar putea prevala împotriva necesităților reale care au obligat guvernele să recurgă la aceasta în aproape toate țările. Aceste necesități au apărut în două domenii, războiul și catastrofa economică, și în două valuri succesive, Primul Război Mondial și depresiunea. Războiul din 1914-1918, când amărăciunea luptei a presupus mobilizarea tuturor forțelor națiunii, a făcut necesară concentrarea tuturor puterilor în mâinile unei agenții capabile să le folosească cu promptitudine. Întrucât această agenție nu putea fi decât executivul, acesta din urmă a primit de la parlamente puterea de a reglementa chestiuni care, în vremuri normale, ar fi necesitat un vot legislativ. În Franța, primele legi care extindeau puterile de reglementare ale guvernului au fost adoptate la 3 și 5 august 1914; acestea priveau doar chestiuni cu un domeniu de aplicare limitat. Ulterior, deși legile speciale au lărgit puterea de acțiune a guvernului, acesta a promulgat, din proprie inițiativă, măsuri numite decrets-lois, care, în mod corect, aparțineau exclusiv competenței parlamentului.
În Anglia s-a considerat întotdeauna că, în absența unei constituții scrise, parlamentul este suveran și, prin urmare, poate delega unei agenții alese de el o parte sau întreaga sa competență legislativă. Cu toate acestea, deși astfel de cazuri de delegare erau cunoscute de mult timp (de exemplu, prin Legea privind revolta din 1717, parlamentul a transferat coroanei toate reglementările privind disciplina în armată), acestea au rămas excepționale și, în plus, nu au deposedat complet parlamentul de aceste competențe. De fapt, practica istorică a legislației delegate, care a devenit destul de răspândită în secolul al XIX-lea, se reducea la acest lucru: Parlamentul însuși stabilea principiile generale de reglementare; autoritatea subordonată era împuternicită să le adapteze la situațiile concrete. În 1914 a avut loc o schimbare netă; Legea consolidată privind apărarea regatului (Defence of the Realm (Consolidation) Act) conferă guvernului cele mai largi competențe și introduce legislația de criză în cadrul legislației delegate. Această categorie de delegare merge mult mai departe, deoarece nu limitează în niciun fel libertatea executivului.
În Statele Unite, principiul conform căruia Congresul nu-și poate delega puterile legislative poate fi modificat printr-o interpretare largă a funcției președintelui. Se admite că, într-o perioadă de criză sau de război, președintele poate face tot ceea ce este necesar pentru a păstra Uniunea. Aplicând această idee, susținută inițial de Lincoln și Theodore Roosevelt, președintele Wilson, în timpul Primului Război Mondial, a luat măsuri care, în mod normal, ar fi fost de competența Congresului. Chiar și în rândul neutrilor, criza internațională a dus la un transfer de competențe legislative de la ramura legislativă la cea executivă. Astfel, în Elveția, la 3 august 1914, adunarea federală a acordat puteri depline consiliului federal.
Din moment ce motivul delegării extinse de putere a fost necesitatea războiului, s-ar fi putut crede că delegarea va lua sfârșit odată cu încheierea războiului. Nu s-a întâmplat așa ceva. După conflict, a apărut un nou val de delegare, de data aceasta provocat de dificultățile economice. În Franța, urgențele financiare au determinat guvernele succesive să ceară parlamentului puterea de a legifera prin decrete; în Anglia, legislația delegată a devenit o procedură guvernamentală normală; în Elveția, criza economică din 1930 a dus la o nouă extindere a competențelor consiliului federal. În Statele Unite, președintele Roosevelt a recurs la puterile sale statutare, adică la cele pe care un președinte le are în temeiul unei delegări exprese din partea Congresului, pentru a reglementa prin decret chestiuni care, în mod normal, sunt rezervate legii formale. Tensiunea internațională din 1948 încoace i-a determinat pe președinții americani să întreprindă acțiuni similare.
De atunci, a devenit imposibil să se considere delegarea puterii legislative ca fiind un simplu expedient, legitim doar pentru a face față unei situații de criză. Volumul de măsuri legislative luate de executiv în multe state depășește adesea numărul de legi adoptate de legislativele acestora. Experiența a arătat că, chiar și în condiții normale, organele legislative nu mai pot pretinde un monopol al legislației. În statul liberal ideal, dreptul de a legifera este rezervat exclusiv reprezentanților naționali, deoarece legile sunt puține la număr și foarte generale în conținutul lor, fiind doar o ultimă soluție menită să ajute la depășirea neajunsurilor ordinii sociale. Dar concepția modernă a democrației solicită din ce în ce mai des intervenția statului. Numărul reglementărilor necesare și caracterul lor tehnic fac ca legislativul să fie din ce în ce mai puțin capabil să le emită. În plus, executivul, fiind obligat să acționeze și să acționeze rapid, nu mai poate aștepta ca puterea legislativă să decidă dacă să acorde guvernului legile de care are nevoie pentru politicile sale. Guvernele trebuie să aibă puterea de a elabora o politică generală și de a emite în mod liber reglementările necesare pentru punerea în aplicare a acesteia.
Aceste fapte au fost recunoscute în Anglia în 1932 de către Comitetul privind puterile miniștrilor (Comitetul Donough-more), care a fost însărcinat cu studierea legalității legislației delegate. În Statele Unite, aceste fapte au fost recunoscute în 1949 de către Comisia privind organizarea ramurii executive a guvernului (Comisia Hoover). În ambele țări, s-a considerat că legislația adoptată de executiv nu este neconstituțională atâta timp cât lasă loc de control a posteriori, fie de către parlament (în Anglia), fie de către tribunale (în Statele Unite). Acest control poate fi într-adevăr eficient, după cum s-a demonstrat în 1952 prin decizia Curții Supreme care a declarat neconstituțională confiscarea oțelăriilor de către președintele Truman. În Europa, unele constituții redactate între cele două războaie au acordat executivului dreptul de a legifera prin decret în circumstanțe excepționale (Constituția poloneză din 23 aprilie 1935, articolele 55 și 57; Constituția austriacă din 7 decembrie 1929, articolul 18; Constituția spaniolă din 9 decembrie 1931, articolul 80; etc.). După cel de-al Doilea Război Mondial, posibilitatea delegării puterii legislative a fost recunoscută în mod expres de constituția italiană (articolul 77) și de legea fundamentală a Republicii Federale Germane (articolul 80). În Franța, pe de altă parte, oprobriul pe care utilizarea decretelor l-a aruncat asupra parlamentului, acuzat că se sustrage responsabilităților sale, i-a determinat pe autorii constituției din 1946 să introducă, în articolul 13, regula potrivit căreia numai parlamentul face legea. De fapt, însă, începând din 1948, prin proceduri mai mult sau mai puțin disimulate, toate guvernele celei de-a patra Republici au cerut parlamentului puterea de a legifera și au obținut-o. Constituția din 1958, luând la cunoștință de ceea ce a devenit o necesitate inevitabilă într-un stat modern, a încorporat în mod clar legiferarea de către puterea executivă. Nu numai că executivul poate, în virtutea articolului 37, să legifereze prin decret în orice materie care nu este rezervată parlamentului prin articolul 34, dar articolul 38 îi conferă puterea de a cere camerelor parlamentului o delegare de putere de a legifera chiar și în acele materii care sunt rezervate parlamentului.
G. Burdeau
BIBLIOGRAFIE
Allen, Carleton K. (1945) 1956 Law and Orders: An Inquiry Into the Nature and Scope of Delegated Legislation and Executive Powers in English Law. 2d ed. London: Stevens.
Batelli, Maurice 1950 Chronique constitutionnelle étrangère: Suisse. Revue du droit public et de la science politique en France et à I’etranger 66; 124-146.
Binkley, Wilfred E. (1937) 1947 President and Congress. 2d ed. New York: Knopf. → O a treia ediție revizuită, în broșură, a fost publicată în 1962 de Vintage Books.
Burdeau, Georges 1949-1957 Traité de science politique. 7 vol. Paris: Librairie Général de Droit et de Jurisprudence.
Carr, Cecil T. 1921 Delegated Legislation. Cambridge Univ. Press.
Corwin, Edward S. (1940) 1957 The President: Funcția și atribuțiile. 4th rev. ed. New York Univ. Press.
GÓmez-Acebo, Ricardo 1951 El ejercicio de la functión legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretosleyes. Revista de estudios politicos 40, nr. 60:67-97.
LafferriÉre, J. 1956 La lègislation déléguée en Angle-terre et le contrôle de son exercise par le Parlement. Pages 331-357 inL’évolution du droit public; Études offertes è Achille Mestre. Paris: Sirey.
Locke, John (1690) 1960 Two Treatises of Government. Cambridge Univ. Press.
Logan, D. W. 1944 Post-war Machinery of Government. Political Quarterly 15:185-195.
Manuel, AndrÉ 1953 Les pleins pouvoirs en droit public federal Suisse. Lausanne (Elveția): Jaunin.
Neustadt, Richard E. 1955 Presidency and Legislation: Planificarea programului președintelui. American Political Science Review 49:980-1021.
Roche, John P. 1952 Executive Power and Domestic Emergency: Căutarea prerogativelor. Western Political Quarterly 5:592-618.
Soubeyrol, Jacques 1955 Les décrets-lois sous la Quatrième République. Bordeaux (Franța): Samie.
Tingsten, Herbert 1934 Les pleins pouvoirs: Extinderea puterilor guvernamentale în timpul și după Marele Război. Publicat de Fondul Descartes. Paris: Srock, Delamain & Boutelleau.
Tunc, AndrÉ 1952 The Powers of the President of the United States and the Supreme Court’s Tarret Relating to the Seizure of Steel Mills. Revue internationale de droit comparé 4: 735-751.
Visscher, Paul de 1947 The new trends in English democracy: Experiența puterilor speciale și depline. Paris: Casterman.
Weyr, Francois 1926 La question de la délégation de la puissance législative. Jurnalul internațional de teorie juridică 1:72-88.