BIBLIOGRAFIE
Delegace pravomocí je akt, kterým politický orgán pověřený určitými pravomocemi přenáší výkon těchto pravomocí, ať už v plném rozsahu, nebo částečně, na jiný orgán. V souladu s tím jsou pravomoci delegovaného orgánu právě těmi, které náležely delegujícímu orgánu, a úkony provedené na základě delegace mají stejnou právní povahu, jako kdyby je provedl sám delegující orgán. Delegování by proto nemělo být považováno za povolení nebo zmocnění; jedná se spíše o přenesení pravomoci. Základním problémem je pak zjistit, zda a do jaké míry je toto předání legitimní ve sféře veřejného práva.
Pokud je delegování právně upraveno, nevznikají žádné potíže. Tak je tomu často na správní úrovni; organizační řád úřadu opravňuje jeho vedoucího k tomu, aby výkon svých pravomocí přenesl na jiného úředníka. Je však třeba poznamenat, že i v případě, kdy je delegace povolena stávajícím zákonem, podléhá velmi přesným podmínkám. V první řadě nelze právo na výkon delegace presumovat. Dále musí být jasně uvedeny ty úkony, pro které je právo na delegaci uděleno. A konečně, delegace musí být nutně časově omezena.
V ústavních věcech je problém choulostivější. Jelikož vzniká ve vztazích mezi zákonodárnou a výkonnou mocí, má politické důsledky, které mohou vést k odchylkám od přísného uplatňování právních zásad. V praxi jde o to, zda při neexistenci ústavních ustanovení, která by zákonodárnou moc (parlament nebo kongres) opravňovala k tomu, aby se zbavila svých pravomocí, může svěřit výkonné moci právo přijímat regulační opatření, která budou mít sílu zákona. V případech, kdy ústava vyhrazuje určité oblasti do pravomoci zákonodárného orgánu, by delegace měla za následek přenesení funkcí ze zákonodárné moci na moc výkonnou; a v každém případě by se delegací dosáhlo přenesení pravomocí.
Kritika. Teoreticky není možné delegovat zákonodárnou pravomoc (nebo jakoukoli jinou výsadu) danou ústavou na zákonodárný orgán. Tento postoj se opírá jak o právní argument, tak o úvahu zdravého rozumu. Z právního hlediska lze delegovat pouze pravomoc, kterou někdo vlastní. Zákonodárná moc však není právem zákonodárných sborů; je to funkce, která jim byla ústavou svěřena, aby ji vykonávaly, a nikoli aby s ní libovolně nakládaly. Zdravý rozum posiluje právní zásadu. Locke byl první, kdo ukázal, ţe kdyţ lid prostřednictvím ústavy svěří určitému orgánu pravomoc vydávat zákony, je to proto, ţe tomuto orgánu důvěřuje. Mají pocit, že způsob, jakým je agentura ustavena, a postupy, které musí dodržovat, zaručí, že přijatá pravidla si zaslouží poslušnost. „Lidé,“ napsal Locke, „nemohou být vázáni žádnými jinými zákony než těmi, které přijali ti, které si zvolili a zmocnili k tomu, aby pro ně vydávali zákony.“ (Two Treatises of Government 1960, n, odst. 141)
Proti delegaci by bylo možné se odvolávat také na princip dělby moci s tím, že by byl porušen, kdyby výkonná moc mohla pod rouškou výzvy parlamentu přijímat opatření, která jsou svou povahou a cílem skutečnými zákony. A konečně pro ty, kteří zejména ve Francii ztotožňovali demokracii s všemocností zákonodárných sborů, by delegace ohrožovala samotnou ideu demokracie, neboť by se na jedné straně jevila jako prostředek ukládání povinností jednotlivcům, s nimiž by jejich zástupci nesouhlasili, a na druhé straně by mohla být tím, že posiluje rozsah činnosti vlády, oprávněně podezírána ze zvýhodňování názorů schválených vládou.
Historický vývoj. Teoretická síla těchto argumentů proti koncepci delegace moci nemohla zvítězit nad skutečnými potřebami, které donutily vlády uchýlit se k ní téměř ve všech zemích. Tyto nutnosti vznikly ve dvou oblastech, ve válce a v hospodářské katastrofě, a to ve dvou po sobě jdoucích vlnách, v první světové válce a v období hospodářské krize. Válka v letech 1914-1918, kdy tvrdost boje znamenala mobilizaci všech sil národa, si vyžádala soustředění všech sil v rukou orgánu schopného je pohotově použít. Protože tímto orgánem mohla být pouze exekutiva, byla jí parlamenty udělena pravomoc upravovat záležitosti, které by v normálních dobách vyžadovaly hlasování zákonodárců. Ve Francii byly první zákony rozšiřující regulační pravomoci vlády přijaty 3. a 5. srpna 1914; týkaly se pouze záležitostí omezeného rozsahu. Následně, přestože zvláštní zákony rozšířily pravomoc vlády jednat, vyhlašovala vláda z vlastního rozhodnutí opatření nazývaná decrets-lois, která správně náležela výhradně do pravomoci parlamentu.
V Anglii vždy platilo, že v případě neexistence psané ústavy je parlament svrchovaný, a může tedy delegovat na jím zvolený orgán jakoukoli nebo celou svou legislativní pravomoc. Nicméně ačkoli takové případy delegace byly známy již dlouho (například zákonem o vzpouře z roku 1717 přenesl parlament na korunu veškerou regulaci disciplíny v armádě), zůstávaly výjimečné a navíc nezbavovaly parlament těchto pravomocí zcela. Ve skutečnosti se historická praxe přenesené legislativy, která se v průběhu devatenáctého století poměrně rozšířila, zúžila právě na toto: Parlament sám stanovil obecné zásady regulace; podřízený orgán byl oprávněn přizpůsobit je aktuální situaci. V roce 1914 došlo k jednoznačné změně; zákon Defence of the Realm (Consolidation) Act dává vládě nejširší pravomoci a zavádí krizovou legislativu do rámce delegované legislativy. Tato kategorie delegace jde mnohem dále, neboť nijak neomezuje svobodu výkonné moci.
V USA lze zásadu, že Kongres nemůže delegovat své legislativní pravomoci, modifikovat širokým výkladem funkce prezidenta. Připouští se, že v období krize nebo války může prezident učinit vše, co je třeba k zachování Unie. Při aplikaci této myšlenky, kterou původně zastávali Lincoln a Theodore Roosevelt, podnikl prezident Wilson během první světové války kroky, které by za normálních okolností spadaly do kompetence Kongresu. I mezi neutrálními státy vedla mezinárodní krize k přesunu legislativních pravomocí ze zákonodárné moci na moc výkonnou. Ve Švýcarsku tak 3. srpna 1914 udělilo Spolkové shromáždění plné pravomoci Spolkové radě.
Protože motivem pro rozsáhlé delegování pravomocí byla válečná nutnost, mohlo se zdát, že delegování skončí s koncem války. Nic takového se však nestalo. Po skončení konfliktu se objevila nová vlna delegování, tentokrát vyvolaná hospodářskými potížemi. Ve Francii vedla finanční nouze k tomu, že po sobě jdoucí vlády žádaly parlament o pravomoc vydávat zákony formou dekretů; v Anglii se delegovaná legislativa stala běžnou vládní procedurou; ve Švýcarsku vedla hospodářská krize v roce 1930 k novému rozšíření pravomocí federální rady. Ve Spojených státech se prezident Roosevelt uchýlil ke svým zákonným pravomocem, tj. pravomocem, které má prezident na základě výslovné delegace od Kongresu, aby výkonným nařízením upravil záležitosti, které jsou obvykle vyhrazeny formálnímu právu. Mezinárodní napětí od roku 1948 vedlo americké prezidenty k podobným krokům.
Od té doby je nemožné považovat delegaci zákonodárné moci za pouhou účelovou, legitimní pouze pro řešení krizové situace. Objem legislativních opatření přijatých výkonnou mocí v mnoha státech často převyšuje počet zákonů přijatých jejich zákonodárnými sbory. Zkušenost ukázala, že ani za normálních podmínek si již zákonodárné orgány nemohou nárokovat monopol na zákonodárství. V ideálním liberálním státě je právo vydávat zákony vyhrazeno výhradně národním představitelům, protože zákonů je málo a jejich obsah je velmi obecný a jsou pouze poslední možností, která má pomoci překonat nedostatky společenského řádu. Moderní pojetí demokracie však stále častěji vyžaduje zásahy státu. Počet potřebných předpisů a jejich technická povaha způsobují, že zákonodárné sbory jsou stále méně schopné je vydávat. Navíc výkonná moc, která je nucena jednat a jednat rychle, již nemůže čekat na rozhodnutí zákonodárné moci, zda vládě poskytne zákony, které potřebuje pro svou politiku. Vlády musí mít pravomoc vypracovat obecnou politiku a volně vydávat předpisy potřebné k jejímu provádění.
Tyto skutečnosti byly v Anglii uznány v roce 1932 Výborem pro pravomoci ministrů (Donough-more Committee), který byl pověřen studiem zákonnosti delegovaných právních předpisů. Ve Spojených státech byly tyto skutečnosti uznány v roce 1949 Komisí pro organizaci výkonné moci (Hooverova komise). V obou zemích bylo konstatováno, že legislativa výkonné moci není protiústavní, pokud ponechává prostor pro kontrolu a posteriori, a to buď parlamentem (v Anglii), nebo soudy (ve Spojených státech). Tato kontrola může být skutečně účinná, jak se ukázalo v roce 1952 v rozhodnutí Nejvyššího soudu, který prohlásil za protiústavní zabavení oceláren prezidentem Trumanem. V Evropě některé ústavy vypracované mezi dvěma válkami přiznávaly výkonné moci právo vydávat zákony formou dekretů za výjimečných okolností (polská ústava z 23. dubna 1935, články 55 a 57; rakouská ústava ze 7. prosince 1929, článek 18; španělská ústava z 9. prosince 1931, článek 80 atd.) Po druhé světové válce možnost delegace zákonodárné moci výslovně uznala italská ústava (článek 77) a základní zákon Německé spolkové republiky (článek 80). Naproti tomu ve Francii vedla obezlička, kterou používání dekretů vrhalo na parlament, jemuž bylo vytýkáno, že se vyhýbá svým povinnostem, autory ústavy z roku 1946 k tomu, aby do článku 13 vložili pravidlo, že zákony tvoří pouze parlament. Ve skutečnosti však od roku 1948 všechny vlády čtvrté republiky více či méně skrytými postupy žádaly parlament o zákonodárnou pravomoc a získaly ji. Ústava z roku 1958, berouc na vědomí to, co se v moderním státě stalo nevyhnutelnou nutností, jasně začlenila zákonodárnou pravomoc výkonné moci. Nejenže výkonná moc může na základě článku 37 vydávat zákony formou dekretů ve všech záležitostech, které nejsou vyhrazeny parlamentu podle článku 34, ale článek 38 jí dává pravomoc požádat parlamentní komory o delegaci zákonodárné pravomoci i v těch záležitostech, které jsou vyhrazeny parlamentu.
G. Burdeau
BIBLIOGRAFIE
Allen, Carleton K. (1945) 1956 Law and Orders: An Inquiry Into the Nature and Scope of Delegated Legislation and Executive Powers in English Law (Zkoumání povahy a rozsahu delegované legislativy a výkonných pravomocí v anglickém právu). Vyd. 2. London: Stevens.
Batelli, Maurice 1950 Chronique constitutionnelle étrangère: Suisse. Revue du droit public et de la science politique en France et à I’etranger 66; 124-146.
Binkley, Wilfred E. (1937) 1947 President and Congress. Vyd. 2. New York: Knopf. → Třetí přepracované vydání v paperbacku vyšlo v roce 1962 v nakladatelství Vintage Books.
Burdeau, Georges 1949-1957 Traité de science politique. 7 svazků. Paříž: Librairie Général de Droit et de Jurisprudence.
Carr, Cecil T. 1921 Delegované právní předpisy. Cambridge Univ. Press.
Corwin, Edward S. (1940) 1957 The President: Úřad a pravomoci. 4th rev. ed. New York Univ. Press.
GÓmez-Acebo, Ricardo 1951 El ejercicio de la functión legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretosleyes. Revista de estudios politicos 40, no. 60:67-97.
LafferriÉre, J. 1956 La lègislation déléguée en Angle-terre et le contrôle de son exercise par le Parlement. Pages 331-357 inL’évolution du droit public; Études offertes è Achille Mestre. Paříž:
Locke, John (1690) 1960 Two Treatises of Government. Cambridge Univ. Press.
Logan, D. W. 1944 Post-war Machinery of Government. Political Quarterly 15:185-195.
Manuel, AndrÉ 1953 Les pleins pouvoirs en droit public federal Suisse. Lausanne (Švýcarsko): Jaunin.
Neustadt, Richard E. 1955 Presidency and Legislation: Plánování prezidentského programu. American Political Science Review 49:980-1021.
Roche, John P. 1952 Executive Power and Domestic Emergency: Hledání výsadního práva. Western Political Quarterly 5:592-618.
Soubeyrol, Jacques 1955 Les décrets-lois sous la Quatrième République. Bordeaux (Francie):
Tingsten, Herbert 1934 Les pleins pouvoirs: Rozšíření vládních pravomocí během Velké války a po ní. Vydal Descartesův fond. Paříž: Srock, Delamain & Boutelleau.
Tunc, AndrÉ 1952 The Powers of the President of the United States and the Supreme Court’s Tarret Relating to the Seizure of Steel Mills. Revue internationale de droit comparé 4: 735-751.
Visscher, Paul de 1947 The new trends in English democracy: Zkušenosti se zvláštními a plnými pravomocemi. Paříž: Casterman.
Weyr, Francois 1926 La question de la délégation de la puissance législative. International Journal of Legal Theory 1:72-88.