Dans notre série Explainer, les avocats de Justice Collaborative et d’autres experts juridiques aident à déballer certaines des questions les plus compliquées du système de justice pénale. Nous décomposons les problèmes qui se cachent derrière les gros titres – comme la caution, la confiscation des biens civils ou la doctrine Brady – afin que tout le monde puisse les comprendre. Dans la mesure du possible, nous essayons d’utiliser les histoires des personnes affectées par le système de justice pénale pour montrer comment ces lois et principes devraient fonctionner, et comment ils échouent souvent. Nous mettrons à jour nos Explicatifs tous les trimestres pour qu’ils restent d’actualité.
En septembre 2018, le président Trump s’est tenu devant 44 shérifs alors qu’il entamait une nouvelle diatribe contre le New York Times et d’autres médias qui avaient publié des articles critiquant son administration. Les shérifs ont applaudi.
La réunion était initialement prévue entre les shérifs et les responsables de l’ICE et des douanes américaines et de la protection des frontières. Obtenir une séance de photos avec Trump a été une aubaine inattendue. Le shérif Thomas Hodgson du comté de Bristol, dans le Massachusetts, un homme dont les prisons ont le taux de suicide par habitant le plus élevé de l’État et qui a publiquement proposé à Trump d’utiliser ses détenus comme main-d’œuvre pour construire le « mur frontalier » mexicain, a remis à Trump une plaque honorifique sur laquelle on pouvait lire : « Il y a un nouveau shérif en ville ». (David Nakamura / Washington Post et Sophia Eppolito / Boston Globe)
Les années Trump seront connues pour beaucoup de choses, mais l’une d’entre elles sera très probablement la visibilité croissante des shérifs alors qu’ils passent des pages criminelles locales à la scène nationale.
Qu’est-ce qu’un shérif ?
Si le shérif ressemble à quelque chose de la frontière américaine, c’est parce que c’est le cas. Le rôle du shérif remonte à l’Angleterre, où les shérifs étaient généralement nommés par la Couronne et d’autres fonctionnaires pour superviser les lois du shire, ou comté. Les tâches comprenaient la collecte des impôts et la gestion d’une milice locale, également appelée le posse comitatus-citoyens qui travailleraient au noir pour faire respecter la loi.
En Amérique, les shérifs jouaient un rôle particulièrement central dans les États du Sud, où ils faisaient office de chefs des forces de l’ordre. (Les États du Nord-Est s’appuyaient sur des constables, qui ressemblent davantage aux chefs de police d’aujourd’hui). En plus de percevoir un salaire, les shérifs pouvaient prélever des taxes, ce qui était l’un des avantages de leur fonction. Lorsque l’Amérique s’est étendue vers l’ouest, ces États ont adopté le modèle du shérif du Sud. Lorsque les États ont rédigé leurs constitutions, ils ont souvent inclus un poste de shérif élu. À l’heure actuelle, au moins 40 États ont des shérifs élus.
Dans de nombreuses régions, notamment dans le Sud, les shérifs ont toujours une large juridiction et des responsabilités primaires en matière d’application de la loi. Contrairement aux chefs de police, qui relèvent généralement des maires ou d’autres élus, les shérifs ont moins de contrôles sur leur pouvoir. De nombreux shérifs restent longtemps en poste, et certains sont en place depuis des décennies.
Bien que le rôle précis des shérifs élus varie d’un État à l’autre, ils ont certaines tâches en commun, notamment la supervision des prisons locales, le transport des prisonniers et des détenus provisoires, et les enquêtes sur les crimes. Certains font même office de coroners, statuant sur la cause du décès d’une personne.
Les seuls États qui n’ont pas de shérifs locaux sont l’Alaska, Hawaï et le Connecticut, qui s’appuient sur des organismes d’application de la loi à l’échelle de l’État.
Potentiel d’abus
Bien que de nombreux shérifs remplissent des fonctions importantes dans la communauté, le poste lui-même est facile à abuser. De longs mandats avec une surveillance limitée permettent à certains de gérer leurs comtés comme de petits fiefs, soumis à leurs propres règles.
Malgré leurs vastes fonctions, les shérifs et leurs adjoints ne sont pas toujours formés au maintien de l’ordre. Les shérifs élus peuvent avoir des antécédents dans les affaires ou l’immobilier à la place. Le clientélisme peut être fort dans les départements des shérifs, certains adjoints étant embauchés comme des faveurs politiques.
Bien que les shérifs soient responsables devant les électeurs, cela a conduit certains à privilégier la volonté de la majorité par rapport à leur responsabilité de garantir l’égalité des droits. Par exemple, pendant le mouvement des droits civiques des années 1960, de nombreux shérifs blancs du Sud ont cherché à consolider le pouvoir des Blancs en réprimant les manifestants noirs qui tentaient d’exercer leur droit de vote.
De même, les shérifs d’aujourd’hui utilisent parfois leur pouvoir à l’excès, en violant les libertés civiles. Dans le comté de Worth, en Géorgie, en 2017, le shérif a soumis jusqu’à 850 élèves du lycée du comté de Worth, soit la quasi-totalité de la population étudiante, à des fouilles de drogues invasives, y compris la vérification de l’intérieur de leurs sous-vêtements, selon des documents judiciaires. Il a été suspendu et remplacé après un procès du Southern Center for Human Rights.
Gérer les prisons
Gérer une prison peut être une affaire lucrative, et les shérifs sont connus pour s’enrichir dans le processus.
En Alabama, par exemple, les shérifs avaient légalement la discrétion d’utiliser l’argent de l’État pour nourrir les prisonniers de la manière qu’ils choisissaient. Certains ont choisi de nourrir les gens à bas prix et d’empocher le reste, ou de l’utiliser pour des achats douteux comme des voitures et des maisons. Dans le comté d’Etowah, le shérif Todd Entrekin a utilisé plus de 750 000 dollars du fonds de son bureau pour acheter une maison de plage et payer d’autres dépenses personnelles. Dans le comté de Morgan, Greg Bartlett était surnommé « Sheriff Corndog » pour avoir nourri les prisonniers avec des corndogs pour deux repas par jour.
Les shérifs sont également responsables du maintien des conditions de détention, ce qui inclut un pouvoir étendu pour faire ce qu’ils jugent bon. Dans le comté de Maricopa, en Arizona, l’ancien shérif Joe Arpaio a forcé les détenus à porter des sous-vêtements roses, a rétabli le gang de la chaîne et a créé une « ville-tente » sans air conditionné.
Le shérif Thomas Hodgson du comté de Bristol, dans le Massachusetts, a fait payer aux détenus 5 dollars par jour dans ce qui équivalait à un loyer entre 2002 et 2004. L’été dernier, le procureur général du Massachusetts a demandé une enquête sur les suicides dans ses prisons, où de multiples poursuites sont en cours. Ses prisons contenaient environ 13 % des personnes emprisonnées dans l’État entre 2006 et 2016, mais abritaient plus d’un quart des suicides en prison, selon une enquête du New England Center for Investigative Reporting.
Le shérif comme coroner
Dans 41 comtés californiens, les shérifs élus font également office de coroners. Les coroners sont chargés de déterminer officiellement une cause de décès – par exemple, si un décès est un homicide ou un accident. Dans de nombreux comtés, des médecins légistes pratiquent également des autopsies, mais ils ne contrôlent pas toujours l’évaluation finale de la cause du décès. Pourtant, il n’y a généralement aucune obligation pour les shérifs qui sont coroners d’avoir une expertise médicale préalable.
Dans le comté de San Joaquin, le shérif sortant Steve Moore (qui a perdu sa primaire en 2018) a été accusé par le Dr Bennet Omalu – le médecin légiste le plus célèbre pour avoir diagnostiqué de graves traumatismes crâniens chez les joueurs de la NFL – de modifier la cause du décès dans certains cas, passant d' »homicide » à « accident ». Moore a été accusé d’avoir modifié la cause de la mort d’une personne décédée par suffocation et d’avoir dissimulé des informations concernant une autre personne qui a été tuée par Taser par la police. Il a nié tout acte répréhensible.
Force excessive
Dans certains endroits, le rôle du département du shérif en tant que principal responsable de l’application de la loi conduit à des disparités de traitement et à des cas de force excessive, en particulier contre les personnes de couleur.
Dans la paroisse d’Iberia en Louisiane, le shérif de longue date Louis Ackal avait été poursuivi si souvent pour la force excessive de ses adjoints qu’un groupe de shérifs de l’État ne voulait plus l’assurer contre les poursuites. Le groupe a payé environ 3 millions de dollars pour régler des plaintes, dont une liée à la mort d’un homme menotté dans une voiture de police et une autre concernant un incident au cours duquel des adjoints ont jeté une femme enceinte au sol et l’ont aspergée de gaz poivré.
A la suite d’une enquête du FBI, en 2016, Ackal a été jugé pour conspiration de violation des droits civils de cinq détenus provisoires, sur la base d’un incident présumé de 2011 où les détenus ont été battus par des députés de la prison. Neuf anciens employés du département du shérif ont plaidé coupable de violations des droits civils ; Ackal a été acquitté.
Certains comtés, dont quelques-uns dans le Colorado, maintiennent encore des groupes de volontaires non professionnels qui sont autorisés à effectuer des patrouilles armées et à aider en cas d’urgence. Les civils chargés de faire respecter la loi ont conduit à des manquements à l’éthique et à d’autres situations dangereuses.
Les shérifs et la confiscation
L’ancien procureur général Jeff Sessions a annulé une règle de l’ère Obama qui empêchait les forces de l’ordre étatiques et locales d’utiliser les lois fédérales sur la confiscation des biens pour échapper aux efforts de réforme locaux. En conséquence, les shérifs sont désormais libres d’utiliser la confiscation d’actifs en citant la loi fédérale, même si les règles locales empêchent cette pratique. Les fonds de confiscation, comme de nombreux autres frais et amendes, sont souvent à l’entière disposition des shérifs et d’autres fonctionnaires, ce qui peut conduire à des abus et à la corruption.
En avril 2018, le shérif Butch Conway du comté de Gwinnett, en Géorgie, a utilisé 70 000 dollars provenant des fonds de confiscation d’actifs pour acheter une voiture musclée de 707 chevaux. Le ministère de la Justice a écrit une lettre exigeant que le shérif rembourse le gouvernement fédéral pour les fonds de confiscation qu’il a utilisés. (Le gouvernement avait précédemment approuvé l’achat, prenant pour argent comptant l’argument du shérif selon lequel la voiture était destinée à des opérations d’infiltration et à enseigner aux enfants les dangers de la distraction au volant). Le ministère de la Justice a demandé l’argent en retour en juillet 2018 et procède à un examen fédéral d’autres dépenses.
Les shérifs et l’ICE
Parce que les shérifs ont le pouvoir de détenir des personnes, ils jouent souvent un rôle dans l’application des lois sur l’immigration.
L’ex-shérif Arpaio a été reconnu coupable d’outrage au tribunal en 2017 après avoir refusé de suivre l’ordre d’un juge fédéral de cesser de profiler et de détenir des Latinos lors de contrôles routiers et de raids d’immigration. Sa poussée pour expulser les immigrants sans papiers a été une constante tout au long de son mandat, bien qu’il ait finalement perdu son siège en novembre 2016.
Le CSI peut émettre des detainers, qui sont des demandes aux forces de l’ordre de détenir un individu pendant 48 heures, même si la personne a déposé une caution ou a terminé une peine de prison. Mais les tribunaux ont estimé que les shérifs qui détiennent effectivement des personnes sans cause probable ou nouvelle arrestation violent le quatrième amendement.
En Floride, l’ICE a mis en place un programme pilote utilisant des accords d’ordre de base (BOA), qui paient les shérifs 50 dollars par personne pour détenir des personnes uniquement dans le cadre de procédures d’immigration jusqu’à 48 heures après qu’elles sont censées être libérées. Dix-huit comtés de Floride participent actuellement à ce programme. Le Southern Poverty Law Center et l’ACLU ont intenté un procès en décembre 2018 pour contester la légalité des BOA.
Le programme 287(g) de l’ICE est basé sur des accords entre les forces de l’ordre étatiques et locales et l’agence pour permettre aux shérifs et autres fonctionnaires de vérifier le statut d’immigration des détenus en prison et d’aider à lancer une procédure d’expulsion.
En 2006, le shérif de l’époque, Jim Pendergraph, a inscrit le comté de Mecklenburg, en Caroline du Nord, au programme 287(g) et, par conséquent, le nombre de personnes placées en procédure d’expulsion depuis le comté a considérablement augmenté. Pendergraph a quitté son poste électif en 2007 pour devenir le directeur exécutif du Bureau de coordination locale et étatique de l’ICE, et il a fait ce commentaire lors d’une conférence des forces de l’ordre en 2008 : « Si vous n’avez pas assez de preuves pour inculper quelqu’un au pénal mais que vous pensez qu’il est illégal, nous pouvons le faire disparaître. »
Depuis 2017, le nombre d’accords 287(g) à l’échelle nationale a à peu près doublé ; désormais, plus de 70 juridictions ont de tels accords.
En décembre 2018, le shérif Scott Jones a divulgué les informations requises par la loi de l’État sur le nombre de personnes détenues et interrogées dans les prisons de Sacramento, en Californie ; plus de 80 % étaient hispaniques. Il a également réaffirmé que même si la Californie interdit aux shérifs d’aider l’ICE dans toute opération en raison des lois sur les villes sanctuaires, « l’ICE a accès à nos installations, ils y sont régulièrement et ils ont accès à nos bases de données. »
Shérifs constitutionnels
Historiquement, certains shérifs ne se sont pas contentés d’appliquer les lois ; ils ont également décidé quelles lois ne pas appliquer. Ils considèrent cela comme une protection du peuple contre les intrusions du gouvernement fédéral.
Le mouvement des « shérifs constitutionnels » est composé de membres actuels et anciens des forces de l’ordre qui pensent que les shérifs sont l’autorité ultime dans leur juridiction – même au-dessus des forces de l’ordre fédérales. Les shérifs constitutionnels ont des liens avec la suprématie blanche. Parmi les membres célèbres, on trouve Joe Arpaio et David Clarke, l’ex-shérif du comté de Milwaukee qui est un partisan inconditionnel de Trump.
Bien qu’il puisse sembler être un mouvement marginal, il est suffisamment répandu pour être pris au sérieux. En 2013, 500 shérifs ont accepté de ne pas appliquer les lois sur les armes à feu créées par le gouvernement fédéral. En Utah, presque tous les shérifs élus ont signé un accord pour protéger la Déclaration des droits – et combattre tout fonctionnaire fédéral qui tenterait de les limiter.
Qui est le shérif ?
Parce que les fonctions des shérifs sont inscrites dans les constitutions des États – ce qui signifie que le rôle ne peut être éliminé – il y a peu de restrictions à leur pouvoir. Dans de nombreux cas, seul un fonctionnaire spécifique peut arrêter un shérif, même s’il a enfreint la loi. Dans certains endroits, seul le gouverneur peut arrêter le shérif. Dans certains États, le gouvernement local ne peut faire qu’une quantité limitée de choses pour modifier le budget d’un shérif ou déterminer l’allocation des fonds.
Même le pouvoir des électeurs sur les shérifs est limité. Dans le comté de Los Angeles, par exemple, les électeurs ont essayé de limiter le mandat des shérifs, mais le shérif de l’époque, Lee Baca, a intenté un procès et a gagné après qu’un tribunal a estimé que les limites du mandat des shérifs ne peuvent pas être modifiées par les électeurs.
Pour autant, lors de certaines élections de novembre 2018, les électeurs ont réussi à élire de nouveaux shérifs sur la base de questions importantes pour leurs communautés.
Dans le comté de Mecklenburg, en Caroline du Nord, par exemple, les électeurs ont choisi Garry McFadden après qu’il ait promis de mettre fin au programme 287(g) du comté, qui avait envoyé 15 000 personnes en procédure d’expulsion depuis 2006. Il a donné suite à cette promesse dès le premier jour de son mandat.
Peu après, deux autres shérifs de Caroline du Nord – le shérif Clarence Birkhead du comté de Durham et le shérif Gerald Baker du comté de Wake – ont tous deux décidé de se retirer de leurs accords avec l’ICE.
Dans le comté de Los Angeles, où le département du shérif est depuis longtemps aux prises avec des accusations de force excessive et de corruption, les électeurs ont choisi le démocrate Alex Villanueva contre le titulaire. Les défenseurs des droits de l’homme ne savent pas si Villanueva poursuivra les réformes instituées sous le précédent shérif après qu’une enquête fédérale a révélé une culture de la violence à l’égard des détenus.
Il existe également des moyens par lesquels le pouvoir législatif peut aider à apporter de la clarté aux règles ayant un impact sur les shérifs. En Alabama, par exemple, le gouverneur Kay Ivey a réagi aux informations selon lesquelles les shérifs de l’Alabama empochaient l’argent destiné à nourrir les prisonniers en annulant une politique qui donnait cet argent aux shérifs « personnellement », en exigeant au contraire que les montants soient placés dans un fonds spécifique. Elle a également encouragé le corps législatif à adopter des lois spécifiques réglementant l’utilisation personnelle de ces fonds. Il reste à voir dans quelle mesure les shérifs adhèrent à cette décision.
Jessica Pishko est chargée de mission au Sheriff Accountability Project du Rule of Law Collaborative de la faculté de droit de l’université de Caroline du Sud.