BIBLIOGRÁFIA
A hatáskörök átruházása az az aktus, amelynek során egy bizonyos hatáskörrel felruházott politikai hatóság e hatáskörök gyakorlását részben vagy egészben egy másik hatóságra ruházza át. Ennek megfelelően az átruházott hatáskörök pontosan azok, amelyek az átruházóhoz tartoztak, és az átruházás alapján végrehajtott cselekmények ugyanolyan jogi természetűek, mintha azokat maga az átruházó végezte volna. A delegálás tehát nem tekinthető engedélynek vagy felhatalmazásnak, hanem inkább hatalomátruházásnak. Az alapvető probléma tehát annak megállapítása, hogy ez az átruházás a közjog területén jogszerű-e, és ha igen, milyen mértékben.
Ha a delegálásról törvényileg rendelkeznek, akkor nincs nehézség. Ez közigazgatási szinten gyakran így van; egy hivatal szervezeti szabályzata felhatalmazza annak vezetőjét arra, hogy hatáskörének gyakorlását egy másik tisztviselőre ruházza át. Meg kell azonban jegyezni, hogy még akkor is, ha az átruházást a hatályos jogszabályok engedélyezik, azt nagyon pontos feltételekhez kötik. Először is, az átruházás jogát nem lehet vélelmezni. Továbbá világosan meg kell jelölni azokat a cselekményeket, amelyekre a felhatalmazás jogát megadják. Végül a felhatalmazásnak szükségszerűen időben korlátozottnak kell lennie.
Az alkotmányos ügyekben a probléma kényesebb. Mivel a jogalkotó és a végrehajtó hatalmi ágak közötti kapcsolatokban merül fel, politikai vonatkozásai vannak, amelyek a jogi elvek szigorú alkalmazásától való eltéréshez vezethetnek. A gyakorlatban az a kérdés, hogy a törvényhozást (parlamentet vagy kongresszust) hatáskörének megfosztására felhatalmazó alkotmányos rendelkezések hiányában a végrehajtó hatalomra bízhatja-e a törvény erejével bíró szabályozási intézkedések meghozatalának jogát. Azokban az esetekben, amikor az alkotmány bizonyos területeket a jogalkotó szerv hatáskörében tart fenn, az átruházás azzal a hatással járna, hogy a funkciókat a jogalkotó szervtől a végrehajtó szervre ruházza át; és minden esetben az átruházás hatáskörátruházást valósítana meg.
Kritika. Elméletileg lehetetlen az alkotmány által adott törvényhozói hatalmat (vagy bármely más előjogot) a törvényhozó testületre delegálni. Ez az álláspont mind jogi érvelésen, mind a józan ész megfontolásán alapul. Jogilag csak olyan hatalmat lehet átruházni, amellyel az ember rendelkezik. A jogalkotás joga azonban nem a törvényhozó házak joga; ez egy alkotmány által rájuk ruházott funkció, amelyet gyakorolniuk kell, és nem rendelkezhetnek vele tetszés szerint. A józan ész megerősíti a jogi elvet. Locke volt az első, aki kimutatta, hogy amikor a nép alkotmány útján egy adott szervre ruházza a törvényhozás hatáskörét, akkor ez azért történik, mert bizalmat szavaz az adott szervnek. Úgy érzik, hogy a hivatal megalakulásának módja és az általa követendő eljárások garantálják, hogy a meghozott szabályok megérdemlik az engedelmességet. “A népet – írta Locke – nem köthetik más törvények, csak olyanok, amelyeket azok hoznak, akiket kiválasztottak, és felhatalmazást kaptak, hogy törvényeket hozzanak számukra” (Two Treatises of Government 1960, n, 141. szakasz).
A felhatalmazás ellenében hivatkozhatunk a hatalommegosztás elvére is, mondván, hogy az sérülne, ha a parlament felkérésének leple alatt a végrehajtó hatalom olyan intézkedéseket hozhatna, amelyek jellegüknél és céljuknál fogva valóságos törvények. Végül azok számára, akik – különösen Franciaországban – a demokráciát a törvényhozás házainak mindenhatóságával azonosították, a delegálás veszélyeztetné magát a demokrácia eszméjét, mivel egyrészt úgy tűnt, hogy olyan kötelezettségeket ró az egyénekre, amelyekhez képviselőik nem járultak volna hozzá; másrészt pedig, mivel megerősíti a kormány intézkedési körét, joggal gyanítható, hogy a kormány által jóváhagyott nézeteknek kedvez.
Történelmi fejlődés. A hatalom átruházásának koncepcióját ellenző érvek elméleti ereje nem tudott érvényesülni azokkal a tényleges szükségszerűségekkel szemben, amelyek a kormányokat szinte minden országban arra kényszerítették, hogy ehhez folyamodjanak. Ezek a szükségszerűségek két területen merültek fel, a háború és a gazdasági katasztrófa területén, mégpedig két egymást követő hullámban, az első világháborúban és a gazdasági válságban. Az 1914-1918-as háború, amikor a harc keserűsége a nemzet összes erejének mozgósítását vonta maga után, szükségessé tette, hogy minden erőt egy olyan szerv kezében összpontosítsanak, amely képes azokat azonnal felhasználni. Mivel ez a szerv csak a végrehajtó hatalom lehetett, a parlamentek hatalmat adtak neki olyan ügyek szabályozására, amelyek normális időkben törvényhozói szavazást igényeltek volna. Franciaországban 1914. augusztus 3-án és 5-én fogadták el az első törvényeket, amelyek kiterjesztették a kormány szabályozási hatáskörét; ezek csak korlátozott hatáskörű ügyekre vonatkoztak. Ezt követően, bár a különleges törvények kibővítették a kormány intézkedési jogkörét, a kormány hivatalból olyan intézkedéseket hirdetett ki, amelyeket decrets-loisnak neveztek el, és amelyek szabályszerűen kizárólag a parlament hatáskörébe tartoztak.
Angliában mindig is úgy tartották, hogy írott alkotmány hiányában a parlament szuverén, és ezért a jogalkotási hatáskörét részben vagy egészben átruházhatja egy általa választott szervre. Mindazonáltal, bár a delegálás ilyen esetei sokáig ismertek voltak (például az 1717. évi zendülésről szóló törvénnyel a parlament a koronára ruházta a hadsereg fegyelmének teljes szabályozását), ezek kivételes esetek maradtak, és ráadásul nem fosztották meg teljesen a parlamentet e hatásköröktől. Tulajdonképpen az átruházott jogalkotás történelmi gyakorlata, amely a tizenkilencedik században meglehetősen elterjedt, erre futott ki: A Parlament maga határozta meg a szabályozás általános elveit; az alárendelt hatóságot felhatalmazta arra, hogy azokat a tényleges helyzetekhez igazítsa. 1914-ben egyértelmű változás következett be; a Defence of the Realm (Consolidation) Act a kormányt ruházza fel a legszélesebb hatáskörökkel, és bevezeti a válságtörvényhozást a felhatalmazáson alapuló jogalkotás keretébe. A delegálásnak ez a kategóriája sokkal messzebbre megy, mivel semmilyen módon nem korlátozza a végrehajtó hatalom szabadságát.
Az Egyesült Államokban az elnök funkciójának tág értelmezésével módosítható az az elv, hogy a Kongresszus nem delegálhatja a jogalkotási hatáskörét. Elismerik, hogy válság- vagy háborús időszakban az elnök mindent megtehet, ami az Unió megőrzéséhez szükséges. Ezt az eredetileg Lincoln és Theodore Roosevelt által vallott elképzelést alkalmazva Wilson elnök az első világháború alatt olyan lépéseket tett, amelyek normális esetben a Kongresszus hatáskörébe tartoznának. A nemzetközi válság még a semlegesek körében is a törvényhozó hatalomnak a végrehajtó hatalomra való átruházásához vezetett. Így Svájcban 1914. augusztus 3-án a szövetségi gyűlés teljes hatáskörrel ruházta fel a szövetségi tanácsot.
Mivel a kiterjedt hatáskör-átruházás indítéka a háborús szükségszerűség volt, azt lehetett volna gondolni, hogy a háború befejeztével a hatáskör-átruházás megszűnik. Semmi ilyesmi nem történt. A konfliktus után újabb delegálási hullám jelent meg, amelyet ezúttal a gazdasági nehézségek idéztek elő. Franciaországban a pénzügyi vészhelyzetek arra késztették az egymást követő kormányokat, hogy a parlamenttől kérjenek felhatalmazást a rendeleti jogalkotásra; Angliában az átruházott jogalkotás a kormány szokásos eljárásává vált; Svájcban az 1930-as gazdasági válság a szövetségi tanács hatáskörének újbóli kiterjesztéséhez vezetett. Az Egyesült Államokban Roosevelt elnök törvényes hatásköréhez folyamodott, vagyis azokhoz a hatáskörökhöz, amelyekkel az elnök a Kongresszus kifejezett felhatalmazása alapján rendelkezik, hogy végrehajtási rendelettel szabályozza azokat a kérdéseket, amelyeket általában a hivatalos törvényhozás számára tartanak fenn. A nemzetközi feszültség 1948-tól kezdve hasonló lépésekre késztette az amerikai elnököket.
Azóta lehetetlenné vált, hogy a törvényhozó hatalom átruházását puszta célszerűségnek tekintsük, amely csak válsághelyzetben legitim. A végrehajtó hatalom által hozott jogalkotási intézkedések mennyisége sok államban gyakran meghaladja a törvényhozás által elfogadott törvények számát. A tapasztalat azt mutatja, hogy a törvényhozó szervek még normális körülmények között sem tarthatnak igényt a jogalkotás monopóliumára. Az ideális liberális államban a törvényhozás joga kizárólag a nemzeti képviselőknek van fenntartva, mivel a törvények száma kevés, tartalmuk nagyon általános, és csak végső megoldásként szolgálnak a társadalmi rend hiányosságainak leküzdésére. A demokrácia modern felfogása azonban egyre gyakrabban követeli meg az állam beavatkozását. A szükséges szabályozások száma és technikai jellege miatt a törvényhozás egyre inkább alkalmatlanná válik ezek megalkotására. Ráadásul a végrehajtó hatalom, mivel kénytelen cselekedni és gyorsan cselekedni, már nem várhatja meg, hogy a törvényhozó hatalom eldöntse, hogy megadja-e a kormánynak a politikájához szükséges törvényeket. A kormányoknak hatáskörrel kell rendelkezniük az általános politika kidolgozására, és szabadon kell kiadniuk a végrehajtásához szükséges rendeleteket.”
Ezeket a tényeket Angliában 1932-ben ismerte fel a miniszteri hatáskörökkel foglalkozó bizottság (Donough-more bizottság), amelynek feladata az átruházott jogalkotás jogszerűségének vizsgálata volt. Az Egyesült Államokban ezeket a tényeket 1949-ben ismerte el a kormány végrehajtó hatalmi ágának szervezésével foglalkozó bizottság (Hoover-bizottság). Mindkét országban úgy ítélték meg, hogy a végrehajtó hatalom általi jogalkotás nem alkotmányellenes mindaddig, amíg utólagos ellenőrzésre hagy teret, akár a parlament (Angliában), akár a bíróságok (az Egyesült Államokban) által. Ez az ellenőrzés valóban hatékony lehet, amint azt 1952-ben a Legfelsőbb Bíróság döntése megmutatta, amely alkotmányellenesnek nyilvánította Truman elnöknek az acélművek lefoglalását. Európában néhány, a két háború között kidolgozott alkotmány a végrehajtó hatalom számára kivételes körülmények között biztosította a törvényhozás jogát (az 1935. április 23-i lengyel alkotmány 55. és 57. cikke, az 1929. december 7-i osztrák alkotmány 18. cikke, az 1931. december 9-i spanyol alkotmány 80. cikke stb.). A második világháború után a törvényhozó hatalom átruházásának lehetőségét kifejezetten elismerte az olasz alkotmány (77. cikk) és a Német Szövetségi Köztársaság alaptörvénye (80. cikk). Franciaországban viszont a dekrétumok alkalmazása által a parlamentre vetett gyalázat, amelyet azzal vádoltak, hogy kibújik a felelőssége alól, arra késztette az 1946-os alkotmány szerzőit, hogy a 13. cikkbe beillesszék azt a szabályt, hogy a parlament egyedül alkot törvényt. Valójában azonban 1948-tól kezdve a Negyedik Köztársaság valamennyi kormánya többé-kevésbé leplezett eljárásokkal kérte és kapta meg a parlamenttől a törvényhozás jogát. Az 1958-as alkotmány, tudomásul véve azt, ami egy modern államban elkerülhetetlen szükségszerűséggé vált, egyértelműen beépítette a végrehajtó hatalom jogalkotását. A 37. cikk értelmében a végrehajtó hatalom nem csupán rendelet útján hozhat törvényt minden olyan kérdésben, amelyet a 34. cikk nem tart fenn a parlamentnek, hanem a 38. cikk felhatalmazza arra, hogy a parlament házaitól törvényhozási hatáskör átruházását kérje még a parlamentnek fenntartott kérdésekben is.
G. Burdeau
BIBLIOGRÁFIA
Allen, Carleton K. (1945) 1956 Law and Orders: An Inquiry Into the Nature and Scope of Delegated Legislation and Executive Powers in English Law. 2d ed. London: Stevens.
Batelli, Maurice 1950 Chronique constitutionnelle étrangère: Suisse. Revue du droit public et de la science politique en France et à I’etranger 66; 124-146.
Binkley, Wilfred E. (1937) 1947 President and Congress. 2d ed. New York: Knopf. → A harmadik, átdolgozott kiadás 1962-ben jelent meg a Vintage Books kiadásában.
Burdeau, Georges 1949-1957 Traité de science politique. 7 kötet. Párizs: Librairie Général de Droit et de Jurisprudence.
Carr, Cecil T. 1921 Delegated Legislation. Cambridge Univ. Press.
Corwin, Edward S. (1940) 1957 The President: Hivatal és hatáskörök. 4th rev. ed. New York Univ. Press.
GÓmez-Acebo, Ricardo 1951 El ejercicio de la functión legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretosleyes. Revista de estudios politicos 40, no. 60:67-97.
LafferriÉre, J. 1956 La lègislation déléguée en Angle-terre et le contrôle de son exercise par le Parlement. Oldalak 331-357 inL’évolution du droit public; Études offertes è Achille Mestre. Párizs: Sirey.
Locke, John (1690) 1960 Two Treatises of Government. Cambridge Univ. Press.
Logan, D. W. 1944 Post-war Machinery of Government. Political Quarterly 15:185-195.
Manuel, AndrÉ 1953 Les pleins pouvoirs en droit public federal Suisse. Lausanne (Svájc): Jaunin.
Neustadt, Richard E. 1955 Presidency and Legislation: Az elnöki program megtervezése. American Political Science Review 49:980-1021.
Roche, John P. 1952 Executive Power and Domestic Emergency: Az előjogok keresése. Western Political Quarterly 5:592-618.
Soubeyrol, Jacques 1955 Les décrets-lois sous la Quatrième République. Bordeaux (Franciaország): Samie.
Tingsten, Herbert 1934 Les pleins pouvoirs: A kormányzati hatáskörök kiterjesztése a Nagy Háború alatt és után. Kiadja a Descartes Alapítvány. Párizs: Srock, Delamain & Boutelleau.
Tunc, AndrÉ 1952 The Powers of the President of the United States and the Supreme Court’s Tarret Relating to the Seizure of Steel Mills. Revue internationale de droit comparé 4: 735-751.
Visscher, Paul de 1947 The new trends in English democracy: A különleges és teljes hatalmak megtapasztalása. Párizs: Casterman.
Weyr, Francois 1926 La question de la délégation de la puissance législative. International Journal of Legal Theory 1:72-88.