BIBLIOGRAFI
Delegering av befogenheter är den handling genom vilken en politisk myndighet som har vissa befogenheter överlåter utövandet av dessa befogenheter, helt eller delvis, till en annan myndighet. Följaktligen är delegatens befogenheter just de befogenheter som tillhörde delegaten, och de handlingar som utförs i kraft av delegationen har samma juridiska karaktär som om de hade utförts av delegaten själv. Delegering bör därför inte betraktas som ett tillstånd eller en auktorisation, utan snarare som en överföring av befogenheter. Det grundläggande problemet är då att ta reda på om, och i vilken utsträckning, denna överföring är legitim inom det offentligrättsliga området.
När delegering är lagligt föreskriven finns det inga svårigheter. Detta är ofta fallet på administrativ nivå; organisationsbestämmelserna för en byrå ger dess chef rätt att överlämna utövandet av sina befogenheter till en annan tjänsteman. Det bör dock noteras att även när delegering är tillåten enligt gällande lag är den föremål för mycket exakta villkor. För det första kan rätten att utöva delegering inte förutsättas. Dessutom måste de åtgärder för vilka rätten till delegering beviljas tydligt anges. Slutligen måste delegeringen nödvändigtvis vara tidsbegränsad.
I konstitutionella frågor är problemet mer känsligt. Eftersom det uppstår i förbindelserna mellan den lagstiftande och den verkställande makten har det politiska implikationer som kan leda till avvikelser från den strikta tillämpningen av rättsliga principer. I praktiken handlar det om huruvida den lagstiftande makten (parlamentet eller kongressen), i avsaknad av konstitutionella bestämmelser som ger den lagstiftande makten (parlamentet eller kongressen) rätt att frånta sig sin behörighet, kan anförtro den verkställande makten rätten att vidta lagstiftningsåtgärder som kommer att ha laga kraft. I de fall då en konstitution förbehåller vissa områden till ett lagstiftande organs behörighet skulle delegering få till följd att funktioner överförs från den lagstiftande till den verkställande makten, och i samtliga fall skulle delegering leda till en överföring av befogenheter.
Kritik. Teoretiskt sett är det omöjligt att delegera den lagstiftande makten (eller något annat privilegium) som ges i en konstitution till en lagstiftande församling. Denna ståndpunkt grundar sig både på ett juridiskt argument och på ett övervägande av sunt förnuft. Juridiskt sett kan man bara delegera en befogenhet som man själv har. Men befogenheten att lagstifta är inte en rättighet för de lagstiftande församlingarna, utan en funktion som anförtrotts dem genom en författning och som de skall utöva och inte förfoga över efter eget gottfinnande. Det sunda förnuftet förstärker den rättsliga principen. Locke var den förste som visade att när folket genom en författning ger makten att stifta lagar till ett visst organ är det för att de har förtroende för det organet. De anser att det sätt på vilket myndigheten är uppbyggd och de förfaranden som den måste följa kommer att garantera att de regler som utfärdas kommer att förtjäna lydnad. ”Folket”, skrev Locke, ”kan inte vara bundet av några andra lagar än sådana som är utfärdade av dem som de har valt och bemyndigat att stifta lagar åt dem” (Two Treatises of Government 1960, n, sektion 141).
I motsats till delegering skulle man också kunna åberopa principen om maktdelning, och säga att den skulle kränkas om den verkställande makten, under täckmantel av en inbjudan från parlamentet, skulle kunna vidta åtgärder som, till sin natur och sitt syfte, var riktiga lagar. Slutligen, för dem som, framför allt i Frankrike, identifierade demokratin med den lagstiftande församlingens allmakt, skulle delegering äventyra själva idén om demokrati, eftersom den å ena sidan föreföll vara ett sätt att ålägga enskilda personer skyldigheter som deras representanter inte skulle ha samtyckt till, och å andra sidan, genom att förstärka räckvidden för regeringens åtgärder, kunde den med rätta misstänkas gynna de åsikter som regeringen godkände.
Historisk utveckling. Den teoretiska kraften i dessa argument som motsätter sig begreppet delegering av makt skulle inte kunna segra mot de faktiska nödvändigheter som har tvingat regeringarna att tillgripa det i nästan alla länder. Dessa nödvändigheter uppstod på två områden, krig och ekonomiska katastrofer, och i två på varandra följande vågor, första världskriget och depressionen. Kriget 1914-1918, när kampens bitterhet medförde att nationens alla krafter måste mobiliseras, gjorde det nödvändigt att koncentrera alla befogenheter i händerna på ett organ som kunde använda dem snabbt. Eftersom detta organ bara kunde vara den verkställande makten, fick den senare av parlamenten befogenhet att reglera frågor som i normala tider skulle ha krävt en lagstiftningsomröstning. I Frankrike antogs de första lagarna som utvidgade regeringens regleringsbefogenheter den 3 och 5 augusti 1914; de gällde endast frågor av begränsad omfattning. Därefter, även om särskilda lagar hade utökat regeringens handlingsbefogenheter, utfärdade den på eget bevåg åtgärder som kallades decrets-lois, vilka egentligen hörde uteslutande till parlamentets behörighet.
I England har man alltid ansett att parlamentet, i avsaknad av en skriven författning, är suveränt och därför kan delegera hela eller delar av sin lagstiftande behörighet till ett organ som det själv väljer. Även om sådana fall av delegering var kända under lång tid (till exempel överförde parlamentet genom Mutiny Act från 1717 till kronan all reglering av disciplinen i armén) förblev de dock exceptionella, och dessutom avstod parlamentet inte helt och hållet från dessa befogenheter. I själva verket gick den historiska praxis för delegerad lagstiftning som hade blivit ganska utbredd under 1800-talet ut på detta: Parlamentet fastställde självt de allmänna principerna för regleringen; den underordnade myndigheten fick befogenhet att anpassa dem till faktiska situationer. År 1914 skedde en tydlig förändring: genom Defence of the Realm (Consolidation) Act ges regeringen de mest omfattande befogenheterna och krislagstiftning införs inom ramen för den delegerade lagstiftningen. Denna kategori av delegering går mycket längre eftersom den inte på något sätt begränsar den verkställande maktens frihet.
I USA kan principen om att kongressen inte kan delegera sina lagstiftningsbefogenheter modifieras genom en bred tolkning av presidentens funktion. Man medger att presidenten i en kris- eller krigsperiod kan göra allt som behövs för att bevara unionen. Genom att tillämpa denna idé, som ursprungligen företräddes av Lincoln och Theodore Roosevelt, vidtog president Wilson under första världskriget åtgärder som normalt sett skulle ha legat under kongressens behörighet. Även bland de neutrala ledde den internationella krisen till en överföring av lagstiftningsbefogenheter från den lagstiftande till den verkställande makten. I Schweiz gav således den federala församlingen den 3 augusti 1914 full makt till det federala rådet.
Då motivet för den omfattande delegeringen av makt var krigsnödvändighet, kunde man ha trott att delegeringen skulle upphöra när kriget tog slut. Något sådant hände dock inte. Efter konflikten dök en ny våg av delegering upp, den här gången framkallad av ekonomiska svårigheter. I Frankrike ledde ekonomiska nödsituationer till att successiva regeringar bad parlamentet om befogenhet att lagstifta genom dekret; i England blev delegerad lagstiftning ett normalt regeringsförfarande; i Schweiz ledde den ekonomiska krisen 1930 till en ny utvidgning av det federala rådets befogenheter. I USA använde sig president Roosevelt av sina lagstadgade befogenheter, dvs. de befogenheter som en president har enligt en uttrycklig delegation från kongressen, för att genom exekutiva order reglera frågor som normalt är förbehållna formell lagstiftning. Den internationella spänningen från 1948 och framåt har fått amerikanska presidenter att vidta liknande åtgärder.
Sedan dess har det blivit omöjligt att betrakta delegering av den lagstiftande makten som ett rent ändamål, legitimt endast för att möta en krissituation. Volymen av lagstiftningsåtgärder som vidtas av den verkställande makten i många stater överstiger ofta antalet lagar som antas av deras lagstiftande församlingar. Erfarenheten har visat att även under normala förhållanden kan de lagstiftande organen inte längre göra anspråk på ett lagstiftningsmonopol. I den ideala liberala staten är rätten att stifta lagar förbehållen enbart de nationella företrädarna, eftersom lagarna är få till antalet och mycket generella till sitt innehåll och endast är en sista utväg för att hjälpa till att överbrygga bristerna i den sociala ordningen. Men den moderna uppfattningen av demokrati kräver allt oftare att staten ingriper. Antalet nödvändiga bestämmelser och deras tekniska karaktär gör att de lagstiftande församlingarna allt oftare är oförmögna att utfärda dem. Dessutom kan den verkställande makten, som är tvungen att agera och agera snabbt, inte längre vänta på att den lagstiftande makten skall besluta om den skall ge regeringen de lagar som den behöver för sin politik. Regeringarna måste ha befogenhet att utarbeta en allmän politik och fritt utfärda de förordningar som krävs för att genomföra den.
Dessa fakta erkändes i England 1932 av Committee on Ministers’ Powers (Donough-more-kommittén), som fick i uppdrag att undersöka lagligheten av delegerad lagstiftning. I USA erkändes dessa fakta 1949 av Commission on Organization of the Executive Branch of the Government (Hoover-kommissionen). I båda länderna ansågs det att lagstiftning från den verkställande makten inte var författningsstridig så länge den lämnade utrymme för kontroll i efterhand, antingen av parlamentet (i England) eller av domstolarna (i USA). Denna kontroll kan faktiskt vara effektiv, vilket visades 1952 genom Högsta domstolens beslut att förklara president Trumans beslag av stålverken för grundlagsstridiga. I Europa har vissa konstitutioner som utarbetades mellan de två krigen gett den verkställande makten rätt att lagstifta genom dekret under exceptionella omständigheter (Polens konstitution av den 23 april 1935, artiklarna 55 och 57; Österrikes konstitution av den 7 december 1929, artikel 18; Spaniens konstitution av den 9 december 1931, artikel 80, etc.). Efter andra världskriget erkändes möjligheten att delegera den lagstiftande makten uttryckligen i den italienska konstitutionen (artikel 77) och i den tyska förbundsrepublikens grundlag (artikel 80). I Frankrike däremot ledde det fördömande som användningen av dekret hade gett parlamentet, som anklagades för att undandra sig sitt ansvar, till att författarna till 1946 års författning i artikel 13 införde regeln om att parlamentet ensamt stiftar lagar. Från och med 1948 begärde emellertid alla fjärde republikens regeringar genom mer eller mindre förtäckta förfaranden att parlamentet skulle ha befogenhet att lagstifta, vilket de också fick. I 1958 års författning, som tog hänsyn till vad som blivit en oundviklig nödvändighet i en modern stat, införlivades helt klart den verkställande maktens lagstiftning. Inte bara kan den verkställande makten enligt artikel 37 lagstifta genom dekret i alla frågor som inte är förbehållna parlamentet enligt artikel 34, utan artikel 38 ger den befogenhet att be parlamentets kammare om delegering av lagstiftningsbefogenheter även i frågor som är förbehållna parlamentet.
G. Burdeau
BIBLIOGRAFI
Allen, Carleton K. (1945) 1956 Law and Orders: An Inquiry Into the Nature and Scope of Delegated Legislation and Executive Powers in English Law. 2d ed. London: Stevens.
Batelli, Maurice 1950 Chronique constitutionnelle étrangère: Suisse. Revue du droit public et de la science politique en France et à I’etranger 66; 124-146.
Binkley, Wilfred E. (1937) 1947 President and Congress. 2d ed. New York: Knopf. → En tredje reviderad upplaga, i pocket, publicerades 1962 av Vintage Books.
Burdeau, Georges 1949-1957 Traité de science politique. 7 volymer. Paris: Librairie Général de Droit et de Jurisprudence.
Carr, Cecil T. 1921 Delegerad lagstiftning. Cambridge Univ. Press.
Corwin, Edward S. (1940) 1957 The President: Kontor och befogenheter. 4th rev. ed. New York Univ. Press.
GÓmez-Acebo, Ricardo 1951 El ejercicio de la functión legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretosleyes. Revista de estudios politicos 40, nr 60:67-97.
LafferriÉre, J. 1956 La lègislation déléguée en Angle-terre et le contrôle de son exercise par le Parlement. Sidorna 331-357 iL’evolution du droit public; Études offertes è Achille Mestre. Paris: Sirey.
Locke, John (1690) 1960 Two Treatises of Government. Cambridge Univ. Press.
Logan, D. W. 1944 Post-war Machinery of Government. Political Quarterly 15:185-195.
Manuel, AndrÉ 1953 Les pleins pouvoirs en droit public federal Suisse. Lausanne (Schweiz): Jaunin.
Neustadt, Richard E. 1955 Presidentskapet och lagstiftningen: Planering av presidentens program. American Political Science Review 49:980-1021.
Roche, John P. 1952 Executive Power and Domestic Emergency: Strävan efter privilegier. Western Political Quarterly 5:592-618.
Soubeyrol, Jacques 1955 Les décrets-lois sous la Quatrième République. Bordeaux (Frankrike): Samie.
Tingsten, Herbert 1934 Les pleins pouvoirs: Utvidgningen av de statliga befogenheterna under och efter första världskriget. Utgiven av Descartesfonden. Paris: Srock, Delamain & Boutelleau.
Tunc, AndrÉ 1952 The Powers of the President of the United States and the Supreme Court’s Tarret Relating to the Seizure of Steel Mills. Revue internationale de droit comparé 4: 735-751.
Visscher, Paul de 1947 The new trends in English democracy: Erfarenheten av särskilda och fullständiga befogenheter. Paris: Casterman.
Weyr, Francois 1926 La question de la délégation de la puissance législative. International Journal of Legal Theory 1:72-88.