I vår serie förklaringar hjälper Justice Collaborative-advokater och andra juridiska experter till att reda ut några av de mest komplicerade frågorna i det straffrättsliga systemet. Vi bryter ner problemen bakom rubrikerna – som borgen, förverkande av civila tillgångar eller Brady-doktrinen – så att alla kan förstå dem. När det är möjligt försöker vi använda oss av berättelser från dem som berörs av det straffrättsliga systemet för att visa hur dessa lagar och principer borde fungera, och hur de ofta misslyckas. Vi kommer att uppdatera våra Explainers kvartalsvis för att hålla dem aktuella.
I september 2018 stod president Trump framför 44 sheriffer när han inledde ännu en diatribe mot New York Times och andra medier som hade publicerat historier som kritiserade hans administration. Sherifferna applåderade.
Mötet var ursprungligen planerat att vara mellan sherifferna och tjänstemän från ICE och U.S. Customs and Border Protection. Att få ett fototillfälle med Trump var en oväntad vinst. Sheriff Thomas Hodgson från Bristol County, Massachusetts, en man vars fängelser har haft den högsta självmordsfrekvensen per capita i delstaten och som offentligt erbjudit sig att låta Trump använda sina fångar som arbetskraft för att bygga den mexikanska ”gränsmuren”, överlämnade en hedersplakett till Trump där det stod: ”Det finns en ny sheriff i stan”. (David Nakamura / Washington Post och Sophia Eppolito / Boston Globe)
Trump-åren kommer att bli kända för många saker, men en av dem kommer med största sannolikhet att vara sheriffernas ökande synlighet när de stiger från de lokala brottssidorna till den nationella scenen.
Vad är en sheriff?
Om sheriffen låter som något från den amerikanska gränsen är det för att det är det. Rollen som sheriff går tillbaka till England där sheriffer vanligtvis utsågs av kronan och andra tjänstemän för att övervaka lagarna i shire, eller länet. Bland uppgifterna ingick skatteuppbörd och att leda en lokal milis, även kallad posse comitatus – medborgare som jobbade svart som brottsbekämpare.
I Amerika spelade sherifferna en särskilt central roll i sydstaterna, där de fungerade som främsta brottsbekämpare. (De nordöstra staterna förlitade sig på constables, som mer liknar dagens polischefer). Sheriffs fick ta ut avdrag från avgifter, en av förmånerna med jobbet, utöver att ta ut löner. När Amerika expanderade västerut antog dessa stater sheriffmodellen från södern. När delstaterna utarbetade sina konstitutioner inkluderade de ofta en vald sheriffpost. Just nu har minst 40 delstater valda sheriffer.
I många regioner, särskilt i sydstaterna, har sherifferna fortfarande en omfattande jurisdiktion och ett primärt ansvar för brottsbekämpning. Till skillnad från polischefer, som vanligtvis rapporterar till borgmästare eller andra valda tjänstemän, har sherifferna färre kontroller av sin makt. Många sheriffer har långa mandatperioder, och vissa har suttit på sin post i årtionden.
Och även om den exakta rollen för de valda sherifferna varierar från delstat till delstat har de vissa gemensamma uppgifter, bland annat att övervaka lokala fängelser, transportera fångar och häktade i förundersökningar och utreda brott. Vissa fungerar till och med som rättsläkare, som beslutar om en persons dödsorsak.
De enda stater som inte har lokala sheriffer är Alaska, Hawaii och Connecticut, som förlitar sig på brottsbekämpande myndigheter på statlig nivå.
Potential för missbruk
Och även om många sheriffer fyller viktiga funktioner i samhället är det lätt att missbruka själva befattningen. Långa mandatperioder med begränsad tillsyn gör det möjligt för vissa att sköta sina län som små fideikommuner med egna regler.
Trots sina breda arbetsuppgifter är sheriffer och deras ställföreträdare inte alltid utbildade i brottsbekämpning. Valda sheriffer kan i stället ha en bakgrund inom affärsverksamhet eller fastighetsbranschen. Patronage kan vara starkt inom sheriffsavdelningarna, och vissa biträdande sheriffer anställs som politiska gunstlingar.
Som sheriffer är ansvariga inför väljarna har detta lett till att vissa har prioriterat majoritetens vilja framför deras ansvar för att garantera lika rättigheter. Under medborgarrättsrörelsen på 1960-talet försökte till exempel många vita sheriffer i sydstaterna befästa de vitas makt genom att slå ner på svarta demonstranter som försökte utöva sin rösträtt.
På samma sätt använder sheriffer i dag ibland sin makt till överdrift och kränker de medborgerliga friheterna. I Worth County, Georgia, utsatte sheriffen 2017 upp till 850 gymnasieelever på Worth County High School, nästan hela elevkåren, för invasiva narkotikasökningar, bland annat genom att kontrollera inne i deras underkläder, enligt domstolsdokument. Han stängdes av och ersattes efter en stämning från Southern Center for Human Rights.
Driva fängelser
Driva ett fängelse kan vara en lukrativ affärsverksamhet, och sheriffer har varit kända för att berika sig själva i processen.
I Alabama, till exempel, hade sherifferna lagligt sett rätt att använda statens pengar för att utfodra fångarna på vilket sätt de ville. Vissa valde att mata folk billigt och lägga resten i fickan, eller använda det till tvivelaktiga inköp som bilar och bostäder. I Etowah County använde sheriff Todd Entrekin mer än 750 000 dollar från sitt kontors fond för att köpa ett strandhus och betala andra personliga utgifter. I Morgan County fick Greg Bartlett smeknamnet ”Sheriff Corndog” för att han gav fångarna corndogs till två måltider om dagen.
Sherifferna är också ansvariga för att upprätthålla fängelseförhållandena, vilket innefattar omfattande befogenheter att göra vad de anser lämpligt. I Maricopa County i Arizona tvingade den tidigare sheriffen Joe Arpaio fångarna att bära rosa underkläder, återinförde kedjegäng och skapade en ”tältstad” utan luftkonditionering.
Sheriff Thomas Hodgson i Bristol County, Massachusetts, debiterade fångarna 5 dollar per dag i vad som motsvarade hyresbetalningar mellan 2002 och 2004. I somras begärde Massachusetts justitieminister en utredning av självmorden i hans fängelser, där flera stämningar pågår. Hans fängelser innehöll cirka 13 procent av de fängslade personerna i delstaten mellan 2006 och 2016, men var hemvist för över en fjärdedel av fängelsernas självmord, enligt en undersökning av New England Center for Investigative Reporting.
Sheriff som rättsläkare
I 41 kaliforniska län fungerar valda sheriffer också som rättsläkare. Rättsläkare ansvarar för att officiellt fastställa en dödsorsak – till exempel om ett dödsfall är ett mord eller en olycka. I många län kommer det också att finnas rättsläkare som utför obduktioner, men de kontrollerar inte alltid den slutliga bedömningen av dödsorsaken. I San Joaquin County anklagades den avgående sheriffen Steve Moore (som förlorade sitt primärval 2018) av dr Bennet Omalu – den rättsläkare som är mest känd för att ha diagnostiserat allvarliga skallskador hos NFL-spelare – för att i vissa fall ha ändrat dödsorsaken från ”mord” till ”olyckshändelse”. Moore anklagades för att ha ändrat dödsorsaken för en person som dog av kvävning och för att ha undanhållit information om en annan person som fick en elpistol till döds av polisen. Han förnekade att han gjort något fel.
Överdrivet våld
På vissa platser leder sheriffavdelningens roll som primärt brottsbekämpande myndighet till olikheter i behandling och fall av överdrivet våld, särskilt mot färgade personer.
I Louisianas Iberia Parish hade den mångårige sheriffen Louis Ackal blivit stämd så många gånger för sina vicesheriffers överdrivna våld att en grupp av delstatliga sheriffen inte längre ville försäkra honom mot stämningar. Gruppen betalade cirka 3 miljoner dollar för att lösa kraven, bland annat ett krav i samband med att en handfängslad man dog i en polisbil och ett annat krav i samband med en incident där vicesheriffer kastade en gravid kvinna till marken och sprejade pepparspray mot henne.
Som ett resultat av en FBI-utredning ställdes Ackal 2016 inför rätta för konspiration för att kränka de medborgerliga rättigheterna för fem förundersökningsfångar, baserat på en påstådd incident från 2011 där fångarna blev slagna av fängelsets vicesheriffer. Nio tidigare anställda vid sheriffdepartementet erkände sig skyldiga till brott mot medborgerliga rättigheter; Ackal frikändes.
Vissa län, däribland några i Colorado, har fortfarande grupper av frivilliga lekmän som får utföra beväpnade patrulleringar och hjälpa till i nödsituationer. Civila som bedriver brottsbekämpning har lett till etiska brister och andra farliga situationer.
Sheriffer och förverkande
Ex-åklagare Jeff Sessions upphävde en regel från Obamas tid som hindrade statlig och lokal brottsbekämpning från att använda federala lagar om förverkande av tillgångar för att kringgå lokala reforminsatser. Som ett resultat av detta kan sheriffer nu fritt använda sig av förverkande av tillgångar genom att åberopa federal lag även om lokala regler förhindrar detta. Liksom många andra avgifter och böter står förverkade medel ofta till sheriffers och andra tjänstemäns fulla förfogande, vilket kan leda till missbruk och korruption.
I april 2018 använde sheriff Butch Conway i Gwinnett County, Georgia, 70 000 dollar från medel för förverkande av tillgångar för att köpa en muskelbil med 707 hästkrafter. Justitiedepartementet skrev ett brev där de krävde att sheriffen skulle återbetala den federala regeringen för de förverkade medel som han använde. (Regeringen hade tidigare godkänt köpet och tagit sheriffens argument om att bilen var avsedd för undercoveroperationer och för att lära barn om farorna med distraherad körning till godo). Justitiedepartementet begärde pengarna redan i juli 2018 och genomför en federal granskning av andra utgifter.
Sheriffer och ICE
Då sheriffer har befogenhet att gripa människor spelar de ofta en roll i verkställandet av invandring.
Ex-sheriff Arpaio dömdes för missaktning av domstol 2017 efter att ha vägrat att följa en federal domares order om att sluta profilera och kvarhålla latinamerikanska personer vid trafikkontroller och invandringsrazzior. Hans påtryckningar för att deportera papperslösa invandrare var en konstant under hela hans mandatperiod, även om han till slut förlorade sin plats i november 2016.
ICE kan utfärda detainers, som är förfrågningar till brottsbekämpande myndigheter om att hålla kvar en person i 48 timmar även om personen har betalat borgen eller avslutat ett fängelsestraff. Men domstolar har funnit att sheriffs som håller kvar personer utan sannolika skäl eller ett nytt gripande bryter mot det fjärde tillägget.
I Florida har ICE genomfört ett pilotprogram med hjälp av Basic Ordering Agreements (BOA), som betalar sheriffer 50 dollar per person för att hålla kvar personer enbart i samband med invandringsförfaranden i upp till 48 timmar efter det att de skulle ha släppts. För närvarande deltar 18 grevskap i Florida i programmet. Southern Poverty Law Center och ACLU väckte i december 2018 en stämning som ifrågasätter BOAs laglighet.
ICE:s 287(g)-program bygger på avtal mellan statliga och lokala brottsbekämpande myndigheter och myndigheten för att sheriffer och andra tjänstemän ska kunna kontrollera invandringsstatusen hos fängelsefångar och hjälpa till att inleda utvisningsförfaranden.
Under 2006 skrev dåvarande sheriffen Jim Pendergraph in Mecklenburg County, North Carolina, i 287(g)-programmet och som en följd av detta ökade antalet personer som sattes in i utvisningsförfaranden från länet avsevärt. Pendergraph lämnade sitt förtroendeuppdrag 2007 för att bli verkställande direktör för ICE:s Office of State and Local Coordination, och han gjorde denna kommentar vid en konferens om brottsbekämpning 2008: ”Om du inte har tillräckligt med bevis för att åtala någon men tror att han är olaglig, kan vi få honom att försvinna”.
Sedan 2017 har antalet 287(g)-avtal i hela landet ungefär fördubblats; nu har mer än 70 jurisdiktioner sådana avtal.
I december 2018 avslöjade sheriff Scott Jones information som krävs enligt delstatlig lag om antalet personer som gripits och intervjuats vid fängelserna i Sacramento, Kalifornien; över 80 procent var spansktalande. Han upprepade också att även om Kalifornien förbjuder sheriffer att hjälpa ICE i någon operation på grund av sanctuary city-lagar, ”har ICE tillgång till vår anläggning, de är i vår anläggning regelbundet och de har tillgång till våra databaser”.
Konstitutionella sheriffer
Historiskt sett har vissa sheriffer inte bara upprätthållit lagarna; de har också beslutat vilka lagar som inte ska upprätthållas. De ser detta som ett skydd för folket mot den federala regeringens intrång.
Rörelsen för ”konstitutionella sheriffer” består av nuvarande och tidigare medlemmar av brottsbekämpande myndigheter som anser att sheriffer är den yttersta auktoriteten i sin jurisdiktion – till och med över den federala brottsbekämpningen. Konstitutionella sheriffer har kopplingar till vit överhöghet. Bland de kända medlemmarna finns Joe Arpaio och David Clarke, den före detta sheriffen i Milwaukee County som är en oförblommerad Trump-anhängare.
Men även om det kan verka som en marginell rörelse är den tillräckligt utbredd för att tas på allvar. År 2013 kom 500 sheriffer överens om att inte tillämpa några vapenlagar som skapats av den federala regeringen. I Utah undertecknade nästan alla valda sheriffer ett avtal om att skydda Bill of Rights – och bekämpa alla federala tjänstemän som försökte begränsa dem.
Vem är sheriff?
Eftersom sheriffernas uppgifter är inskrivna i delstaternas konstitutioner – vilket innebär att rollen inte kan avskaffas – finns det få begränsningar av deras makt. I många fall kan endast en specifik tjänsteman arrestera en sheriff även om han eller hon har brutit mot lagen. På vissa ställen är det endast guvernören som kan arrestera sheriffen. I vissa delstater är det begränsat vad lokala myndigheter kan göra för att ändra en sheriffs budget eller bestämma fördelningen av medel.
Även väljarnas makt över sheriffer är begränsad. I Los Angeles County försökte väljarna till exempel begränsa sheriffernas mandatperioder, men den dåvarande sheriffen Lee Baca stämde och vann efter att en domstol konstaterat att sheriffernas mandatperioder inte kan ändras av väljarna.
I vissa val i november 2018 lyckades väljarna ändå välja nya sheriffer utifrån viktiga frågor i sina samhällen.
I Mecklenburg County i North Carolina valde väljarna till exempel Garry McFadden efter att han hade lovat att avsluta grevskapets 287(g)-program, som hade skickat 15 000 personer till utvisningsförfaranden sedan 2006. Han fullföljde detta löfte på sin första dag i ämbetet.
Kort därefter beslutade två andra sheriffer i North Carolina – sheriff Clarence Birkhead i Durham County och sheriff Gerald Baker i Wake County – att båda dra sig ur sina avtal med ICE.
I Los Angeles County, där sheriffkåren länge har kämpat med anklagelser om överdrivet våld och korruption, valde väljarna demokraten Alex Villanueva över den sittande sheriffen. Advokater är osäkra på om Villanueva kommer att fortsätta de reformer som infördes under den föregående sheriffen efter att en federal utredning fann en kultur av våld mot fångar.
Det finns också sätt på vilka den lagstiftande makten kan bidra till att skapa klarhet i de regler som påverkar sherifferna. I Alabama, till exempel, reagerade guvernör Kay Ivey på nyhetsrapporter om att sheriffer i Alabama tog pengar som var avsedda för att ge fångar mat i fickan genom att upphäva en policy som gav sådana pengar till sherifferna ”personligen”, och i stället kräva att beloppen placeras i en särskild fond. Hon uppmuntrade också den lagstiftande församlingen att anta särskilda lagar som reglerar den personliga användningen av sådana medel. Det återstår att se hur väl sherifferna följer denna dom.
Jessica Pishko är gästforskare vid Sheriff Accountability Project vid Rule of Law Collaborative vid University of South Carolina Law School.