Toen de historicus Walter Russell Mead begin 2010 in een artikel in Foreign Policy de regering-Obama wilde bekritiseren en waarschuwen voor de risico’s van “zwakte en besluiteloosheid” en “incoherentie en ommekeer”, riep de kop van het essay de dreiging van een “Carter-syndroom” op. De betekenis was duidelijk: een vernietigende toespeling op de beroemde zwakke staat van dienst van president Jimmy Carter op het gebied van het buitenlands beleid.
Maar er was een probleem met Mead’s vergelijking: De conventionele wijsheid over Carter is verkeerd. Carter is bepaald niet de futloze leider die hij tegenwoordig vaak wordt afgeschilderd, maar hij heeft in slechts vier jaar meer tastbare successen geboekt dan de meeste andere presidenten in acht jaar.
Kijkt u eens naar de situatie in de wereld die Carter aan Ronald Reagan naliet toen hij in januari 1981 zijn ambt neerlegde. Door middel van assertieve diplomatie had de vertrekkende president het imago van Amerika in de wereld, dat toen nog leed onder de gevolgen van Vietnam, drastisch verbeterd. De verdragen over het Panamakanaal – waar Reagan fel tegen gekant was – hadden een explosieve bron van irritatie uit de betrekkingen van Washington met Latijns-Amerika verwijderd. Carter’s doorbraak in Camp David, waar hij een vredesverdrag tussen Egypte en Israël tot stand bracht, had bijgedragen tot de stabilisering van het Midden-Oosten. Carter was er ook in geslaagd formele diplomatieke betrekkingen aan te knopen met Peking – een prestatie die een Republikeinse president moeilijk voor elkaar zou hebben gekregen, gezien de invloed die de Taiwan-lobby toen had op de gelederen van de partij.
De sterkste lof voor Carter’s nalatenschap kwam, indirect, van Reagan zelf. Hoewel Reagan het beleid van Carter ten aanzien van de Sovjet-Unie aan het eind van zijn ambtstermijn bekritiseerde, handhaafde hij dit beleid na zijn aantreden niet alleen, maar breidde het zelfs uit. Nadat de Sovjets in 1979 Afghanistan waren binnengevallen, verhoogde Carter het defensiebudget en koos hij voor een steviger defensiepolitiek, onder meer door middellangeafstandskernraketten in Europa te stationeren om die van Moskou te evenaren. Reagan nam ook Carter’s beleid over om de Afghaanse mujahideen te steunen en sancties op te leggen op de handel in geavanceerde technologie met Rusland. Net als Carter drong ook hij aan op de uitvoering van de mensenrechtenbepalingen van de akkoorden van Helsinki, die in 1975 door president Gerald Ford waren ondertekend. En Reagan hield zich uiteindelijk aan de voorwaarden van het SALT II wapenbeheersingsverdrag, hoewel hij er tijdens zijn eigen presidentskandidaatschap tegen was en het nooit door de Senaat werd geratificeerd.
Veel van Carter’s successen waren het resultaat van moedige beslissingen die een enorm politiek kapitaal vergden en electoraal duur bleken te zijn. Bijna een derde van de Senaat stemde tegen de ratificatie van de Panama Kanaal verdragen, bijvoorbeeld. En de regering Carter was niet alleen moedig; zij was ook ongewoon schandaalvrij, vooral vergeleken met die van Richard Nixon (Watergate) of Reagan (de Iran-Contra-affaire).
Op het gebied van de mensenrechten was de staat van dienst van Carter beslist niet onverdeeld positief. Zo werd de burgerrechtenactiviste Patricia Derian bevorderd tot assistent-secretaris van Buitenlandse Zaken voor mensenrechten en humanitaire zaken en werd binnen de Nationale Veiligheidsraad onder leiding van Nationaal Veiligheidsadviseur Zbigniew Brzezinski een cluster van mondiale vraagstukken opgericht om het niet-traditionele veiligheidsbeleid aan te pakken. De regering Carter slaagde er ook in politieke gevangenen over de hele wereld vrij te krijgen en de onderdrukking in Argentinië, Chili, Ecuador en Peru aan te pakken.
Maar Carter’s team leerde op de harde manier dat het veel gemakkelijker was de mensenrechten te bevorderen in kleine autoritaire landen die geallieerd waren met de Verenigde Staten dan in communistische staten. En zijn regering werd geconfronteerd met een aantal harde afwegingen tussen Amerikaanse belangen en morele waarden, nergens meer dan in Cambodja. In die tijd steunde China – dat toen werd gezien als een nuttige bescherming tegen de Sovjets – het misdadige regime van de Rode Khmer tegen Vietnam. Om Peking aan zijn kant te houden, vermeed Carter uiteindelijk kritiek te leveren op het moorddadige gedrag van Pol Pot’s regering.
Ondanks Carter’s aandacht voor de tekortkomingen van Amerikaanse bondgenoten, had zijn mensenrechtenagenda een destabiliserend effect op zijn voornaamste tegenstander, het Sovjet-leiderschap. Het Kremlin was geïrriteerd en verbijsterd toen het zich realiseerde dat Carter van plan was de akkoorden van Helsinki te gebruiken om Sovjet dissidenten macht te geven en zo het Sovjetbewind te ondermijnen. Uit een onlangs vrijgegeven Amerikaans inlichtingenrapport uit 1978 blijkt dat de Sovjets hadden gehoopt op een overwinning van Ford in 1976. Zij rekenden op voortzetting van de rechtstreekse geheime besprekingen die zij met Nixon en zijn adviseur Henry Kissinger hadden gevoerd – besprekingen die meestal over mensenrechten gingen en die Moskou tot zijn grootste naoorlogse successen rekende.
Wat verklaart, gezien dit alles, de bedroevende reputatie van Carter vandaag? Het beeld van zwakte werd gecreëerd door een handvol belangrijke veiligheidsbeslissingen die tijdens de eerste twee jaar van zijn presidentschap werden genomen. Daartoe behoorden de terugtrekking van kernwapens en enkele troepen uit Zuid-Korea, het besluit om het B-1 bommenwerperprogramma in juni 1977 te beëindigen, en het stopzetten van de productie van de neutronenbom in april 1978. Carter had goede redenen om elk van deze keuzes te maken, maar hij had niet voorzien wat voor effect ze op zijn reputatie zouden hebben.
Dat ondanks het feit dat hij veel vooruitziende beslissingen over het defensiebeleid had genomen. Deze omvatten de ondersteuning van de ontwikkeling van kruisraketten, het verminderen van de Amerikaanse afhankelijkheid van land-based intercontinentale Minuteman raketten (die relatief kwetsbaar waren voor Sovjet-aanvallen), en de modernisering van de Amerikaanse marine nucleair bewapende Trident onderzeeërs. Carter keurde ook beleid goed dat cruciaal bleek voor de Amerikaanse oorlogen in de jaren 1990 en 2000, waaronder de financiering van de volgende generatie stealth bommenwerpers, het creëren van de Carter Doctrine (die de Amerikaanse militaire hegemonie in de Perzische Golf garandeerde), en het vormen van een Rapid Deployment Joint Task Force die later de basis werd voor U.S. Central Command, het verenigde commando van het Ministerie van Defensie voor het Midden-Oosten.
Natuurlijk kende de regering Carter een aantal onmiskenbare mislukkingen. Een daarvan was de omverwerping van de autoritaire maar pro-Amerikaanse regering van Sjah Mohammed Reza Pahlavi door het islamistische en gewelddadig anti-Westerse regime van Ayatollah Ruhollah Khomeini in Iran. Toen kwam de eindeloze vernedering van de Iraanse gijzelingscrisis, toen Amerikaanse diplomaten en burgers 444 dagen gevangen werden gehouden. In april 1980 deed de rampzalige en dodelijke afloop van operatie Eagle Claw, een militaire raid bedoeld om de gijzelaars te bevrijden, de perceptie van Amerika’s – en Carter’s eigen – zwakte toenemen. (Hoewel het Carter was, en niet Reagan, die de gijzelaars uiteindelijk langs diplomatieke weg bevrijdde). En dan was er natuurlijk Carter’s verkiezingsnederlaag in november 1980, die een smet van mislukking over zijn hele balans wierp.
De andere algemene verklaring voor Carter’s slechte reputatie vandaag de dag is zijn aanhoudende onvermogen om de besluiten en successen van zijn regering uit te leggen en te promoten. De president en zijn team stelden maximaal ambitieuze doelen, zoals het uitbannen van kernwapens. Hoewel zij een groot aantal daarvan hebben gehaald, hebben zij ze niet allemaal bereikt – of in ieder geval niet zo volledig als zij hadden beloofd. Het resultaat was, onvermijdelijk, teleurstelling. De retoriek van de mensenrechten, zelfs zonder hyperbool, droeg bij tot de ontgoocheling toen onvermijdelijke compromissen moesten worden gesloten tussen waarden en nationale veiligheid. Hetzelfde verschijnsel van het terugschroeven van al te optimistische verklaringen was duidelijk in de reactie van de regering op de Sovjet-invasie in Afghanistan (door Carter omschreven als “de ernstigste bedreiging van de wereldvrede sinds de Tweede Wereldoorlog”, maar gevolgd door grotendeels symbolische vergeldingsmaatregelen, zoals het boycotten van de Olympische Spelen). En door te beloven zich te concentreren op het bevrijden van de gijzelaars in Iran in plaats van op het voeren van campagne voor herverkiezing (de Rose Garden strategie), liet Carter toe dat de crisis ook hem gijzelde – wat zijn schijnbare hulpeloosheid alleen maar benadrukte.
Maar deze mislukkingen kunnen uiteindelijk worden toegeschreven aan een slechte communicatiestrategie en een onrustige geopolitieke omgeving. De inhoud van het buitenlands beleid van de regering Carter moet daarentegen worden gevierd. En vergelijkingen met zijn nalatenschap zouden allesbehalve een belediging moeten zijn.
Dit artikel – een aangepast uittreksel uit Zbigniew Brzezinski: America’s Grand Strategist – verscheen oorspronkelijk in het juli 2018 nummer van het tijdschrift Foreign Policy.