Lorsque l’historien Walter Russell Mead, dans un article de Foreign Policy publié début 2010, a cherché à critiquer l’administration Obama et à la mettre en garde contre les risques de « faiblesse et d’indécision » et « d’incohérence et de revirements », le titre de l’essai évoquait la menace d’un « syndrome Carter ». Le sens était clair : une allusion accablante au célèbre bilan faible du président Jimmy Carter en matière de politique étrangère.
Mais il y avait un problème avec la comparaison de Mead : Les idées reçues sur Carter sont erronées. Loin du leader incapable qu’on lui dépeint souvent aujourd’hui, Carter a accumulé plus de succès tangibles en seulement quatre ans que la plupart des autres présidents en huit ans.
Considérez la situation mondiale que Carter a léguée à Ronald Reagan lorsqu’il a quitté ses fonctions en janvier 1981. Grâce à une diplomatie affirmée, le président sortant avait considérablement amélioré l’image mondiale de l’Amérique, qui souffrait alors encore des retombées du Vietnam. Les traités du canal de Panama – auxquels Reagan s’était fermement opposé – avaient supprimé une source explosive d’irritation dans les relations de Washington avec l’Amérique latine. La percée de Carter à Camp David, où il a négocié un traité de paix entre l’Égypte et Israël, a contribué à stabiliser le Moyen-Orient. Carter avait également réussi à établir des relations diplomatiques officielles avec Pékin – un exploit qu’un président républicain aurait eu du mal à gérer, étant donné l’emprise que le lobby taïwanais exerçait alors sur les rangs du parti.
Peut-être que l’éloge le plus fort de l’héritage de Carter est venu, indirectement, de Reagan lui-même. Bien qu’ayant critiqué les politiques de fin de mandat de Carter à l’égard de l’Union soviétique, non seulement Reagan les a maintenues une fois entré en fonction – il les a étendues. Après l’invasion de l’Afghanistan par les Soviétiques en 1979, Carter a augmenté le budget de la défense et a adopté un dispositif de défense plus solide, notamment en installant des missiles nucléaires à moyenne portée en Europe pour égaler ceux de Moscou. Reagan a également adopté les politiques de Carter consistant à soutenir les moudjahidines afghans et à imposer des sanctions sur le commerce des technologies avancées avec la Russie. Comme Carter, il a également insisté sur la mise en œuvre des dispositions relatives aux droits de l’homme des accords d’Helsinki, qui avaient été signés par le président Gerald Ford en 1975. Et Reagan a finalement respecté les termes du traité de contrôle des armements SALT II, bien qu’il s’y soit opposé lors de sa propre candidature à la présidence et qu’il n’ait jamais été ratifié par le Sénat.
Plusieurs des succès de Carter ont été le résultat de décisions courageuses qui ont nécessité l’engagement d’un immense capital politique et se sont révélées coûteuses en termes électoraux. Près d’un tiers du Sénat a voté contre la ratification des traités du canal de Panama, par exemple. Et l’administration de Carter n’a pas seulement été courageuse ; elle a également été exceptionnellement exempte de scandales, en particulier si on la compare à celle de Richard Nixon (Watergate) ou de Reagan (affaire Iran-Contra).
Certes, le bilan de Carter en matière de droits de l’homme était résolument mitigé. Son administration a cependant réorienté la politique étrangère des États-Unis en accordant une attention sans précédent à cette question, en promouvant par exemple la militante des droits civiques Patricia Derian au poste de secrétaire d’État adjoint aux droits de l’homme et aux affaires humanitaires, et en créant un groupe chargé des questions mondiales au sein du Conseil national de sécurité, dirigé par le conseiller à la sécurité nationale Zbigniew Brzezinski, afin d’aborder les politiques de sécurité non traditionnelles. L’administration Carter a également réussi à aider à libérer des prisonniers politiques dans le monde entier et à contester la répression en Argentine, au Chili, en Équateur et au Pérou.
Mais l’équipe de Carter a appris à ses dépens qu’il était beaucoup plus facile de faire pression en faveur des droits de l’homme dans les petits pays autoritaires alliés des États-Unis que dans les États communistes. Et son administration a été confrontée à des compromis difficiles entre les intérêts américains et les valeurs morales, nulle part plus qu’au Cambodge. À l’époque, la Chine – alors considérée comme une protection utile contre les Soviétiques – soutenait le régime criminel des Khmers rouges contre le Vietnam. Pour que Pékin reste coopératif, Carter a finalement évité de critiquer le comportement meurtrier du gouvernement de Pol Pot.
Malgré l’accent mis par Carter sur les manquements des alliés des États-Unis, son programme en matière de droits de l’homme a eu un impact déstabilisant sur son principal adversaire, les dirigeants soviétiques. Le Kremlin a été irrité et consterné lorsqu’il a réalisé que Carter avait l’intention d’utiliser les accords d’Helsinki pour donner du pouvoir aux dissidents soviétiques et ainsi saper le pouvoir soviétique. Un rapport des services de renseignement américains récemment déclassifié, datant de 1978, indique que les Soviétiques avaient espéré une victoire de Ford en 1976. Ils avaient compté sur la poursuite des discussions secrètes directes qu’ils avaient eues avec Nixon et son conseiller Henry Kissinger – des discussions qui ont surtout mis entre parenthèses les préoccupations relatives aux droits de l’homme et que Moscou a compté parmi ses plus grands succès de l’après-guerre.
Avec tout cela, qu’est-ce qui explique la réputation désolante de Carter aujourd’hui ? L’image de faiblesse a été créée par une poignée de décisions clés en matière de sécurité prises au cours des deux premières années de sa présidence. Il s’agit du retrait des armes nucléaires et de certaines troupes de Corée du Sud, de la décision de mettre fin au programme de bombardiers B-1 en juin 1977 et de l’arrêt de la production de la bombe à neutrons en avril 1978. Carter avait de solides raisons de faire chacun de ces choix, mais il n’a pas su anticiper l’effet global qu’ils auraient sur sa réputation.
Cela malgré le fait qu’il ait pris de nombreuses décisions clairvoyantes en matière de politique de défense. Il s’agissait notamment de soutenir le développement des missiles de croisière, de diminuer la dépendance des États-Unis à l’égard des missiles intercontinentaux Minuteman basés à terre (qui étaient relativement vulnérables aux frappes soviétiques) et de moderniser les sous-marins Trident à armement nucléaire de la marine américaine. Carter a également approuvé des politiques qui se sont avérées cruciales pour les guerres américaines dans les années 1990 et 2000, notamment le financement de la prochaine génération de bombardiers furtifs, la création de la doctrine Carter (qui garantissait l’hégémonie militaire américaine dans le golfe Persique) et la formation d’une force opérationnelle conjointe de déploiement rapide qui est devenue plus tard la base de l’U.S. Central Command, le commandement unifié du département de la Défense pour le Moyen-Orient.
Bien sûr, l’administration Carter a connu plusieurs échecs indéniables. Le premier fut le renversement du gouvernement autoritaire mais pro-américain du Shah Mohammed Reza Pahlavi par le régime islamiste et violemment anti-occidental de l’Ayatollah Ruhollah Khomeini en Iran. Puis vint l’interminable humiliation de la crise des otages en Iran, lorsque des diplomates et des citoyens américains furent retenus en captivité pendant 444 jours. En avril 1980, la fin désastreuse et meurtrière de l’opération Eagle Claw, un raid militaire destiné à libérer les otages, a renforcé la perception de la faiblesse de l’Amérique – et de Carter lui-même. (Bien que ce soit Carter, et non Reagan, qui ait finalement libéré les otages par des moyens diplomatiques). Et puis, bien sûr, vint la défaite électorale de Carter en novembre 1980, qui jeta un voile d’échec sur l’ensemble de son bilan.
L’autre explication générale de la mauvaise réputation de Carter aujourd’hui est son incapacité persistante à expliquer et à promouvoir les décisions et les réalisations de son administration. Le président et son équipe ont fixé des objectifs maximalement ambitieux, comme l’élimination des armes nucléaires. Bien qu’ils en aient atteint un bon nombre, ils ne les ont pas tous réalisés – ou du moins pas autant qu’ils l’avaient promis. Le résultat, inévitablement, a été la déception. La rhétorique des droits de l’homme, même sans hyperbole, a contribué à la désillusion lorsque des compromis inévitables ont dû être faits entre les valeurs et la sécurité nationale. Le même phénomène de recul par rapport à des déclarations trop optimistes s’est manifesté dans la réaction de l’administration à l’invasion soviétique de l’Afghanistan (décrite par Carter comme « la plus grave menace pour la paix mondiale depuis la Seconde Guerre mondiale » mais suivie de mesures de rétorsion largement symboliques, comme le boycott des Jeux olympiques). Et en promettant de se concentrer sur la libération des otages en Iran plutôt que de faire campagne pour sa réélection (la stratégie de la roseraie), Carter a laissé la crise le prendre également en otage – ne faisant que souligner son apparente impuissance.
Mais ces échecs peuvent finalement être attribués à une mauvaise stratégie de communication et à un environnement géopolitique troublé. La substance de la politique étrangère de l’administration Carter, en revanche, devrait être célébrée. Et les comparaisons avec son héritage devraient être tout sauf une insulte.
Cet article – un extrait adapté de Zbigniew Brzezinski : America’s Grand Strategist – est initialement paru dans le numéro de juillet 2018 du magazine Foreign Policy.