Quando lo storico Walter Russell Mead in un articolo di Foreign Policy pubblicato all’inizio del 2010, ha cercato di criticare l’amministrazione Obama e metterla in guardia contro i rischi di “debolezza e indecisione” e “incoerenza e inversioni”, il titolo del saggio evocava la minaccia di una “sindrome Carter”. Il significato era chiaro: una dannata allusione alla famosa debolezza del presidente Jimmy Carter in politica estera.
Ma c’era un problema con il confronto di Mead: La saggezza convenzionale su Carter è sbagliata. Lontano dal leader incapace che viene spesso dipinto come oggi, Carter ha collezionato più successi tangibili in soli quattro anni che la maggior parte degli altri presidenti in otto.
Considerate la situazione globale che Carter ha lasciato in eredità a Ronald Reagan quando ha lasciato il suo incarico nel gennaio 1981. Attraverso una diplomazia assertiva, il presidente uscente aveva migliorato drasticamente l’immagine globale dell’America, allora ancora sofferente per le conseguenze del Vietnam. I trattati sul canale di Panama – a cui Reagan si era fortemente opposto – avevano rimosso una fonte esplosiva di irritazione dalle relazioni di Washington con l’America Latina. La svolta di Carter a Camp David, dove mediò un trattato di pace tra Egitto e Israele, aveva aiutato a stabilizzare il Medio Oriente. Carter era anche riuscito a stabilire relazioni diplomatiche formali con Pechino – un risultato che un presidente repubblicano avrebbe trovato difficile da gestire, data l’influenza che la lobby di Taiwan aveva allora sui ranghi del partito.
Forse la lode più forte all’eredità di Carter venne, indirettamente, dallo stesso Reagan. Nonostante abbia criticato le politiche di Carter verso l’Unione Sovietica, Reagan non solo le ha mantenute una volta entrato in carica, ma le ha ampliate. Dopo che i sovietici invasero l’Afghanistan nel 1979, Carter aumentò il bilancio della difesa e abbracciò una posizione di difesa più solida, per esempio, posizionando missili nucleari a medio raggio in Europa per eguagliare quelli di Mosca. Reagan adottò anche la politica di Carter di sostenere i mujaheddin afghani e di imporre sanzioni sul commercio di tecnologie avanzate con la Russia. Come Carter, ha anche insistito sull’attuazione delle disposizioni sui diritti umani degli accordi di Helsinki, che erano stati firmati dal presidente Gerald Ford nel 1975. E Reagan alla fine ha rispettato i termini del trattato SALT II per il controllo delle armi, anche se si è opposto durante la sua candidatura presidenziale e non è mai stato ratificato dal Senato.
Molti dei successi di Carter sono stati il risultato di decisioni coraggiose che hanno richiesto l’impegno di un immenso capitale politico e si sono rivelati costosi in termini elettorali. Quasi un terzo del Senato votò contro la ratifica dei trattati sul canale di Panama, per esempio. E l’amministrazione Carter non fu solo coraggiosa; fu anche insolitamente priva di scandali, in particolare se paragonata a quella di Richard Nixon (Watergate) o di Reagan (l’affare Iran-Contra).
Per essere sicuri, il bilancio di Carter sui diritti umani fu decisamente misto. La sua amministrazione ha riorientato la politica estera degli Stati Uniti dando un’attenzione senza precedenti alla questione, promuovendo l’attivista per i diritti civili Patricia Derian alla posizione di assistente del segretario di stato per i diritti umani e gli affari umanitari, per esempio, e creando un gruppo di questioni globali all’interno del Consiglio di sicurezza nazionale, guidato dal consigliere per la sicurezza nazionale Zbigniew Brzezinski, per affrontare politiche di sicurezza non tradizionali. L’amministrazione Carter riuscì anche ad aiutare a liberare i prigionieri politici in tutto il mondo e a sfidare la repressione in Argentina, Cile, Ecuador e Perù.
Ma il team di Carter imparò nel modo più duro che era molto più facile spingere per i diritti umani nei piccoli paesi autoritari alleati degli Stati Uniti che negli stati comunisti. E la sua amministrazione dovette affrontare alcuni difficili compromessi tra gli interessi degli Stati Uniti e i valori morali, in nessun luogo come in Cambogia. All’epoca, la Cina – allora vista come un’utile copertura contro i sovietici – sosteneva il regime criminale dei Khmer Rossi contro il Vietnam. Per mantenere Pechino collaborativa, Carter evitò di criticare il comportamento omicida del governo di Pol Pot.
Nonostante l’attenzione di Carter sui fallimenti degli alleati degli Stati Uniti, il suo programma sui diritti umani ebbe un impatto destabilizzante sul suo principale avversario, la leadership sovietica. Il Cremlino fu irritato e costernato quando si rese conto che Carter era intenzionato a usare gli accordi di Helsinki per dare potere ai dissidenti sovietici e quindi minare il dominio sovietico. Un rapporto dell’intelligence statunitense del 1978, recentemente declassificato, indica che i sovietici speravano in una vittoria di Ford nel 1976. Contavano di continuare le discussioni segrete dirette che avevano tenuto con Nixon e il suo consigliere Henry Kissinger – discussioni che per lo più riguardavano i diritti umani e che Mosca considerava tra i suoi più grandi successi del dopoguerra.
Dato tutto questo, cosa spiega la triste reputazione di Carter oggi? L’immagine di debolezza è stata creata da una manciata di decisioni chiave sulla sicurezza prese durante i primi due anni della sua presidenza. Queste includevano il ritiro delle armi nucleari e di alcune truppe dalla Corea del Sud, la decisione di terminare il programma dei bombardieri B-1 nel giugno 1977 e l’arresto della produzione della bomba al neutrone nell’aprile 1978. Carter aveva solide ragioni per fare ognuna di queste scelte, ma non riuscì a prevedere l’effetto complessivo che avrebbero avuto sulla sua reputazione.
Questo nonostante abbia preso molte decisioni lungimiranti sulla politica di difesa. Queste includevano il sostegno allo sviluppo dei missili da crociera, la diminuzione della dipendenza degli Stati Uniti dai missili intercontinentali Minuteman (che erano relativamente vulnerabili agli attacchi sovietici) e la modernizzazione dei sottomarini nucleari Trident della marina americana. Carter ha anche approvato politiche che si sono rivelate critiche per le guerre degli Stati Uniti negli anni ’90 e 2000, tra cui il finanziamento della prossima generazione di bombardieri stealth, la creazione della Dottrina Carter (che ha garantito l’egemonia militare degli Stati Uniti nel Golfo Persico), e la formazione di una Task Force congiunta di rapido spiegamento che in seguito è diventata la base del Comando Centrale degli Stati Uniti, il comando unificato del Dipartimento della Difesa per il Medio Oriente.
Naturalmente, l’amministrazione Carter ha subito diversi fallimenti inequivocabili. Uno fu il rovesciamento del governo autoritario ma filo-americano dello scià Mohammed Reza Pahlavi da parte del regime islamista e violentemente anti-occidentale dell’Ayatollah Ruhollah Khomeini in Iran. Poi venne l’interminabile umiliazione della crisi degli ostaggi in Iran, quando diplomatici e cittadini statunitensi furono tenuti prigionieri per 444 giorni. Nell’aprile 1980, la fine disastrosa e mortale dell’Operazione Eagle Claw, un raid militare progettato per liberare gli ostaggi, aumentò la percezione della debolezza dell’America – e dello stesso Carter. (Anche se fu Carter, non Reagan, che alla fine liberò gli ostaggi per via diplomatica). E poi, naturalmente, arrivò la sconfitta elettorale di Carter nel novembre 1980, che gettò un’ombra di fallimento sul suo intero bilancio.
L’altra spiegazione generale della cattiva reputazione di Carter oggi è la sua persistente incapacità di spiegare e promuovere le decisioni e i risultati della sua amministrazione. Il presidente e la sua squadra hanno fissato obiettivi estremamente ambiziosi, come l’eliminazione delle armi nucleari. Anche se ne hanno raggiunto un buon numero, non li hanno raggiunti tutti – o almeno non così pienamente come avevano promesso. Il risultato, inevitabilmente, fu la delusione. La retorica dei diritti umani, anche senza iperboli, ha contribuito alla disillusione quando si sono dovuti fare inevitabili compromessi tra valori e sicurezza nazionale. Lo stesso fenomeno di fare marcia indietro rispetto a dichiarazioni troppo ottimistiche fu evidente nella reazione dell’amministrazione all’invasione sovietica dell’Afghanistan (descritta da Carter come “la più grave minaccia alla pace mondiale dalla seconda guerra mondiale”, ma seguita da misure di ritorsione largamente simboliche, come il boicottaggio dei Giochi Olimpici). E promettendo di concentrarsi sulla liberazione degli ostaggi in Iran piuttosto che sulla campagna per la rielezione (la strategia del Rose Garden), Carter permise alla crisi di tenere in ostaggio anche lui – evidenziando solo la sua apparente impotenza.
Ma questi fallimenti possono essere attribuiti in definitiva a una strategia di comunicazione scadente e a un ambiente geopolitico problematico. La sostanza della politica estera dell’amministrazione Carter, al contrario, dovrebbe essere celebrata. E i paragoni con la sua eredità dovrebbero essere tutt’altro che un insulto.
Questo articolo – un estratto adattato da Zbigniew Brzezinski: America’s Grand Strategist – è apparso originariamente nel numero di luglio 2018 della rivista Foreign Policy.