När historikern Walter Russell Mead i en artikel i Foreign Policy som publicerades i början av 2010 försökte kritisera Obama-administrationen och varna den för riskerna med ”svaghet och obeslutsamhet” och ”inkonsekvens och omsvängningar”, framhölls hotet om ett ”Carter-syndrom” i rubriken. Innebörden var tydlig: en fördömande anspelning på president Jimmy Carters berömda svaga utrikespolitik.
Men det fanns ett problem med Meads jämförelse: Den konventionella visdomen om Carter är felaktig. Långt ifrån den odugliga ledare som han ofta framställs som i dag har Carter på bara fyra år samlat på sig fler konkreta framgångar än vad de flesta andra presidenter har gjort på åtta år.
Tänk på den globala situation som Carter testamenterade till Ronald Reagan när han lämnade sitt ämbete i januari 1981. Med hjälp av en självbejakande diplomati hade den avgående presidenten dramatiskt förbättrat USA:s globala image, som då fortfarande led av konsekvenserna av Vietnam. Fördragen om Panamakanalen – som Reagan starkt motsatte sig – hade undanröjt en explosiv källa till irritation i Washingtons förbindelser med Latinamerika. Carters genombrott i Camp David, där han förmedlade ett fredsavtal mellan Egypten och Israel, hade bidragit till att stabilisera Mellanöstern. Carter hade också lyckats upprätta formella diplomatiska förbindelser med Peking – en prestation som en republikansk president skulle ha haft svårt att klara av, med tanke på det inflytande som Taiwanlobbyn då hade över partiets led.
Det kanske starkaste lovordet för Carters arv kom, indirekt, från Reagan själv. Trots att han hade kritiserat Carters politik mot Sovjetunionen i slutet av mandatperioden, inte bara bibehöll Reagan den när han tillträdde – han utvidgade den. Efter att Sovjet invaderade Afghanistan 1979 ökade Carter försvarsbudgeten och antog en starkare försvarshållning, bland annat genom att placera ut medelräckviddiga kärnvapenmissiler i Europa för att matcha Moskvas egna. Reagan antog också Carters politik att stödja de afghanska mujahideerna och införa sanktioner mot handel med avancerad teknik med Ryssland. I likhet med Carter insisterade han också på att genomföra bestämmelserna om mänskliga rättigheter i Helsingforsavtalet, som hade undertecknats av president Gerald Ford 1975. Och Reagan följde i slutändan villkoren i vapenkontrollavtalet SALT II, även om han motsatte sig det under sin egen presidentkandidatur och det aldrig ratificerades av senaten.
Många av Carters framgångar var resultatet av modiga beslut som krävde att man satsade ett enormt politiskt kapital och som visade sig vara kostsamma i valhänseende. Nästan en tredjedel av senaten röstade till exempel mot ratificeringen av fördragen om Panamakanalen. Och Carters administration var inte bara modig; den var också ovanligt skandalfri, särskilt i jämförelse med Richard Nixons (Watergate) eller Reagans (Iran-Contra-affären).
Förvisso var Carters resultat när det gäller mänskliga rättigheter klart blandat. Hans administration omorienterade USA:s utrikespolitik genom att ge frågan en aldrig tidigare skådad uppmärksamhet, genom att till exempel befordra medborgarrättsaktivisten Patricia Derian till biträdande utrikesminister med ansvar för mänskliga rättigheter och humanitära frågor och genom att skapa ett kluster för globala frågor inom det nationella säkerhetsrådet, under ledning av den nationella säkerhetsrådgivaren Zbigniew Brzezinski, för att ta itu med icke-traditionella säkerhetspolitiska frågor. Carteradministrationen lyckades också hjälpa till att befria politiska fångar runt om i världen och utmana förtrycket i Argentina, Chile, Ecuador och Peru.
Men Carters team lärde sig den hårda vägen att det var mycket lättare att driva på för mänskliga rättigheter i små auktoritära länder som är allierade med USA än i kommunistiska stater. Och hans administration ställdes inför svåra avvägningar mellan amerikanska intressen och moraliska värderingar, och ingenstans var det mer än i Kambodja. Vid den tiden stödde Kina – som då sågs som en användbar skyddsåtgärd mot Sovjetunionen – den kriminella röda khmerregimen mot Vietnam. För att hålla Peking samarbetsvilligt undvek Carter i slutändan att kritisera det mordiska beteendet hos Pol Pots regering.
Trots Carters fokus på bristerna hos USA:s allierade hade hans agenda för mänskliga rättigheter en destabiliserande inverkan på hans främsta motståndare, det sovjetiska ledarskapet. Kreml blev irriterat och bestört när man insåg att Carter hade för avsikt att använda Helsingforsavtalen för att stärka sovjetiska dissidenter och därmed underminera det sovjetiska styret. En nyligen avklassificerad amerikansk underrättelserapport från 1978 visar att Sovjet hade hoppats på en Ford-seger 1976. De hade räknat med att fortsätta de direkta hemliga diskussioner som de hade haft med Nixon och hans rådgivare Henry Kissinger – diskussioner som mestadels handlade om mänskliga rättigheter och som Moskva räknade som en av sina största framgångar efter kriget.
Med tanke på allt detta, vad förklarar då Carters sorgliga rykte i dag? Bilden av svaghet skapades av en handfull viktiga säkerhetsbeslut som fattades under de två första åren av hans presidentskap. Dessa inkluderade att dra tillbaka kärnvapen och vissa trupper från Sydkorea, besluta att avsluta programmet för B-1-bombare i juni 1977 och stoppa produktionen av neutronbomben i april 1978. Carter hade solida skäl för att göra vart och ett av dessa val, men han misslyckades med att förutse den övergripande effekt de skulle få på hans rykte.
Detta trots att han har fattat många framsynta beslut om försvarspolitik. Dessa inkluderade att stödja utvecklingen av kryssningsmissiler, minska USA:s beroende av landbaserade interkontinentala Minuteman-missiler (som var relativt sårbara för sovjetiska attacker) och modernisera den amerikanska flottans kärnvapenbestyckade Trident-ubåtar. Carter godkände också en politik som visade sig vara avgörande för USA:s krig på 1990- och 2000-talen, bland annat genom att finansiera nästa generations stealthbombplan, skapa Carterdoktrinen (som garanterade USA:s militära hegemoni i Persiska viken) och bilda en gemensam snabbinsatsstyrka (Rapid Deployment Joint Task Force) som senare kom att ligga till grund för USA:s centralkommando, försvarsdepartementets enhetliga kommando för Mellanöstern.
Givetvis drabbades Carteradministrationen av flera omisskännliga misslyckanden. Ett var störtandet av shah Mohammed Reza Pahlavis auktoritära men proamerikanska regering av ayatolla Ruhollah Khomeinis islamistiska och våldsamt västfientliga regim i Iran. Sedan kom den oändliga förödmjukelsen i samband med gisslankrisen i Iran, då amerikanska diplomater och medborgare hölls fångna i 444 dagar. I april 1980 ökade det katastrofala och dödliga slutet på Operation Eagle Claw, en militär räd som syftade till att befria gisslan, uppfattningen om USA:s – och Carters egen – svaghet. (Även om det var Carter, inte Reagan, som slutligen befriade gisslan på diplomatisk väg.) Och sedan kom förstås Carters valnederlag i november 1980, vilket kastade en skugga av misslyckande över hela hans balansräkning.
Den andra allmänna förklaringen till Carters dåliga rykte idag är hans ihållande oförmåga att förklara och marknadsföra sin administrations beslut och prestationer. Presidenten och hans team satte upp maximalt ambitiösa mål, till exempel att eliminera kärnvapen. Även om de uppfyllde ett stort antal av dem, uppnådde de inte alla – eller åtminstone inte så fullständigt som de hade lovat. Resultatet blev oundvikligen en besvikelse. Retoriken om mänskliga rättigheter bidrog, även utan överdrifter, till besvikelsen när oundvikliga kompromisser måste göras mellan värderingar och nationell säkerhet. Samma fenomen med att backa från alltför optimistiska deklarationer var tydligt i administrationens reaktion på den sovjetiska invasionen av Afghanistan (som av Carter beskrevs som ”det allvarligaste hotet mot världsfreden sedan andra världskriget” men som följdes av i stort sett symboliska vedergällningsåtgärder, t.ex. bojkott av de olympiska spelen). Och genom att lova att koncentrera sig på att befria gisslan i Iran i stället för att kampanja för omval (Rosengårdsstrategin) lät Carter krisen ta även honom som gisslan – vilket bara framhävde hans uppenbara hjälplöshet.
Men dessa misslyckanden kan i slutändan tillskrivas en dålig kommunikationsstrategi och en orolig geopolitisk miljö. Innehållet i Carter-administrationens utrikespolitik bör däremot hyllas. Och jämförelser med hans arv bör vara allt annat än en förolämpning.
Denna artikel – ett anpassat utdrag ur Zbigniew Brzezinski: America’s Grand Strategist – publicerades ursprungligen i julinumret 2018 av tidskriften Foreign Policy.