Als der Historiker Walter Russell Mead in einem Anfang 2010 veröffentlichten Foreign Policy-Artikel die Obama-Regierung kritisierte und sie vor den Risiken von „Schwäche und Unentschlossenheit“ sowie „Inkohärenz und Rückschlägen“ warnte, beschwor die Überschrift des Aufsatzes die Gefahr eines „Carter-Syndroms“. Die Bedeutung war klar: eine vernichtende Anspielung auf die berühmt-berüchtigte schwache außenpolitische Bilanz von Präsident Jimmy Carter.
Aber es gab ein Problem mit Meads Vergleich: Die konventionelle Weisheit über Carter ist falsch. Carter war bei weitem nicht die schwache Führungspersönlichkeit, als die er heute oft dargestellt wird, sondern er hat in nur vier Jahren mehr greifbare Erfolge erzielt als die meisten anderen Präsidenten in acht Jahren.
Betrachten Sie die globale Situation, die Carter Ronald Reagan hinterließ, als er im Januar 1981 sein Amt verließ. Durch selbstbewusste Diplomatie hatte der scheidende Präsident das Ansehen Amerikas in der Welt, das damals noch unter den Folgen des Vietnamkriegs litt, drastisch verbessert. Mit den Verträgen über den Panamakanal – gegen die sich Reagan vehement gewehrt hatte – war eine explosive Quelle der Irritation in den Beziehungen Washingtons zu Lateinamerika beseitigt worden. Carters Durchbruch in Camp David, wo er einen Friedensvertrag zwischen Ägypten und Israel aushandelte, hatte zur Stabilisierung des Nahen Ostens beigetragen. Carter war es auch gelungen, formelle diplomatische Beziehungen zu Peking aufzunehmen – eine Leistung, die einem republikanischen Präsidenten angesichts des Einflusses, den die Taiwan-Lobby damals in den Reihen der Partei hatte, schwer gefallen wäre.
Das vielleicht stärkste Lob für Carters Vermächtnis kam indirekt von Reagan selbst. Obwohl er Carters späte Politik gegenüber der Sowjetunion kritisiert hatte, hielt Reagan sie nach seinem Amtsantritt nicht nur aufrecht, sondern weitete sie aus. Nachdem die Sowjets 1979 in Afghanistan einmarschiert waren, erhöhte Carter den Verteidigungshaushalt und entschied sich für eine stärkere Verteidigungshaltung, indem er beispielsweise nukleare Mittelstreckenraketen in Europa stationierte, die den Moskauer Raketen ebenbürtig waren. Reagan übernahm auch Carters Politik der Unterstützung der afghanischen Mudschaheddin und verhängte Sanktionen gegen den Handel mit Spitzentechnologien mit Russland. Wie Carter bestand auch er auf der Umsetzung der Menschenrechtsbestimmungen des Abkommens von Helsinki, das 1975 von Präsident Gerald Ford unterzeichnet worden war. Und Reagan hielt sich schließlich an die Bedingungen des SALT II-Rüstungskontrollabkommens, obwohl er sich während seiner eigenen Präsidentschaftskandidatur dagegen ausgesprochen hatte und das Abkommen nie vom Senat ratifiziert wurde.
Viele von Carters Erfolgen waren das Ergebnis mutiger Entscheidungen, die den Einsatz immensen politischen Kapitals erforderten und sich in Bezug auf die Wahlen als kostspielig erwiesen. So stimmte beispielsweise fast ein Drittel des Senats gegen die Ratifizierung der Panamakanal-Verträge. Und Carters Regierung war nicht nur mutig, sondern auch ungewöhnlich skandalfrei, vor allem im Vergleich zu der von Richard Nixon (Watergate) oder Reagan (Iran-Contra-Affäre).
Natürlich war Carters Bilanz in Sachen Menschenrechte ausgesprochen gemischt. So wurde beispielsweise die Bürgerrechtlerin Patricia Derian zur stellvertretenden Außenministerin für Menschenrechte und humanitäre Angelegenheiten befördert, und im Nationalen Sicherheitsrat wurde unter der Leitung des Nationalen Sicherheitsberaters Zbigniew Brzezinski eine Abteilung für globale Fragen eingerichtet, die sich mit nicht-traditionellen Sicherheitsfragen befassen sollte. Der Carter-Regierung gelang es auch, zur Freilassung politischer Gefangener in der ganzen Welt beizutragen und die Unterdrückung in Argentinien, Chile, Ecuador und Peru zu bekämpfen.
Aber Carters Team musste auf die harte Tour lernen, dass es viel einfacher war, sich in kleinen autoritären Ländern, die mit den Vereinigten Staaten verbündet waren, für die Menschenrechte einzusetzen als in kommunistischen Staaten. Und seine Regierung sah sich mit einigen harten Kompromissen zwischen US-Interessen und moralischen Werten konfrontiert, nirgendwo so sehr wie in Kambodscha. Damals unterstützte China – das damals als nützliche Absicherung gegen die Sowjets galt – das kriminelle Regime der Roten Khmer gegen Vietnam. Um Peking kooperativ zu halten, vermied es Carter letztlich, das mörderische Verhalten der Regierung von Pol Pot zu kritisieren.
Trotz Carters Konzentration auf die Versäumnisse der US-Verbündeten hatte seine Menschenrechtsagenda eine destabilisierende Wirkung auf seinen Hauptgegner, die sowjetische Führung. Der Kreml war irritiert und bestürzt, als er erkannte, dass Carter die Helsinki-Vereinbarungen nutzen wollte, um sowjetische Dissidenten zu stärken und damit die sowjetische Herrschaft zu untergraben. Aus einem kürzlich freigegebenen Bericht des US-Geheimdienstes aus dem Jahr 1978 geht hervor, dass die Sowjets auf einen Sieg von Ford im Jahr 1976 gehofft hatten. Sie rechneten mit der Fortsetzung der direkten Geheimgespräche, die sie mit Nixon und seinem Berater Henry Kissinger geführt hatten – Gespräche, in denen es zumeist um Menschenrechtsfragen ging und die Moskau zu seinen größten Erfolgen in der Nachkriegszeit zählte.
Wie erklärt sich angesichts all dessen der schlechte Ruf Carters heute? Das Bild der Schwäche entstand durch eine Handvoll wichtiger sicherheitspolitischer Entscheidungen, die er in den ersten beiden Jahren seiner Präsidentschaft traf. Dazu gehörten der Abzug der Atomwaffen und einiger Truppen aus Südkorea, die Entscheidung, das B-1-Bomberprogramm im Juni 1977 zu beenden, und die Einstellung der Produktion der Neutronenbombe im April 1978. Carter hatte für jede dieser Entscheidungen triftige Gründe, aber er ahnte nicht, welche Auswirkungen sie insgesamt auf seinen Ruf haben würden.
Das, obwohl er viele weitsichtige Entscheidungen in der Verteidigungspolitik getroffen hatte. Dazu gehörten die Förderung der Entwicklung von Marschflugkörpern, die Verringerung der Abhängigkeit der USA von landgestützten Interkontinentalraketen vom Typ Minuteman (die relativ anfällig für sowjetische Angriffe waren) und die Modernisierung der atomar bewaffneten Trident-U-Boote der US-Marine. Carter billigte auch politische Maßnahmen, die sich als entscheidend für die Kriege der USA in den 1990er und 2000er Jahren erwiesen, darunter die Finanzierung der nächsten Generation von Tarnkappenbombern, die Einführung der Carter-Doktrin (die die militärische Hegemonie der USA am Persischen Golf garantierte) und die Bildung einer Rapid Deployment Joint Task Force, die später die Grundlage für das U.S. Central Command, das einheitliche Kommando des Verteidigungsministeriums für den Nahen Osten, bildete.
Natürlich hatte die Carter-Administration auch einige unübersehbare Misserfolge zu verzeichnen. Einer davon war der Sturz der autoritären, aber pro-amerikanischen Regierung von Schah Mohammed Reza Pahlavi durch das islamistische und gewaltsam antiwestliche Regime von Ayatollah Ruhollah Khomeini im Iran. Dann kam die unendliche Demütigung der iranischen Geiselkrise, als US-Diplomaten und Bürger 444 Tage lang gefangen gehalten wurden. Im April 1980 verstärkte das katastrophale und tödliche Ende der Operation Adlerkralle, einer militärischen Razzia zur Befreiung der Geiseln, die Wahrnehmung der amerikanischen – und Carters eigenen – Schwäche. (Allerdings war es Carter, nicht Reagan, der die Geiseln schließlich auf diplomatischem Wege befreite.) Und dann kam natürlich Carters Wahlniederlage im November 1980, die einen Schatten des Scheiterns auf seine gesamte Bilanz warf.
Die andere allgemeine Erklärung für Carters schlechten Ruf heute ist seine anhaltende Unfähigkeit, die Entscheidungen und Errungenschaften seiner Regierung zu erklären und zu fördern. Der Präsident und sein Team setzten sich äußerst ehrgeizige Ziele, wie etwa die Abschaffung der Atomwaffen. Obwohl sie eine ganze Reihe von ihnen erreichten, haben sie nicht alle erreicht – oder zumindest nicht so vollständig, wie sie es versprochen hatten. Das Ergebnis war unweigerlich Enttäuschung. Die Rhetorik der Menschenrechte trug auch ohne Übertreibung zur Ernüchterung bei, als unvermeidliche Kompromisse zwischen Werten und nationaler Sicherheit gemacht werden mussten. Dasselbe Phänomen des Rückschritts von allzu optimistischen Erklärungen zeigte sich in der Reaktion der Regierung auf die sowjetische Invasion in Afghanistan (die Carter als „ernsthafteste Bedrohung des Weltfriedens seit dem Zweiten Weltkrieg“ bezeichnete, auf die aber weitgehend symbolische Vergeltungsmaßnahmen folgten, wie der Boykott der Olympischen Spiele). Und mit dem Versprechen, sich auf die Befreiung der Geiseln im Iran zu konzentrieren, anstatt für die Wiederwahl zu werben (die Rosengarten-Strategie), ließ Carter zu, dass die Krise auch ihn als Geisel nahm – was seine scheinbare Hilflosigkeit nur noch verdeutlichte.
Aber diese Misserfolge lassen sich letztlich auf eine schlechte Kommunikationsstrategie und ein gestörtes geopolitisches Umfeld zurückführen. Die Substanz der Außenpolitik der Carter-Regierung sollte dagegen gefeiert werden. Und Vergleiche mit seinem Erbe sollten alles andere als eine Beleidigung sein.
Dieser Artikel – ein angepasster Auszug aus Zbigniew Brzezinski: America’s Grand Strategist – erschien ursprünglich in der Juli-Ausgabe 2018 der Zeitschrift Foreign Policy.