Cuando el historiador Walter Russell Mead, en un artículo de Foreign Policy publicado a principios de 2010, quiso criticar a la administración Obama y advertirle de los riesgos de «debilidad e indecisión» e «incoherencia y retrocesos», el titular del ensayo evocaba la amenaza de un «síndrome Carter». El significado era claro: una alusión condenatoria al famoso historial de política exterior del presidente Jimmy Carter.
Pero había un problema con la comparación de Mead: La sabiduría convencional sobre Carter es errónea. Lejos de ser el líder insensible que se suele presentar hoy, Carter acumuló más éxitos tangibles en sólo cuatro años que la mayoría de los demás presidentes en ocho.
Considere la situación mundial que Carter legó a Ronald Reagan cuando dejó el cargo en enero de 1981. A través de una diplomacia asertiva, el presidente saliente había mejorado drásticamente la imagen global de Estados Unidos, que entonces todavía sufría las secuelas de Vietnam. Los tratados del Canal de Panamá -a los que Reagan se oponía firmemente- habían eliminado una fuente explosiva de irritación en las relaciones de Washington con América Latina. El avance de Carter en Camp David, donde negoció un tratado de paz entre Egipto e Israel, había contribuido a estabilizar Oriente Medio. Carter también había conseguido establecer relaciones diplomáticas formales con Pekín, un logro que a un presidente republicano le habría resultado difícil de gestionar, dada la influencia que el lobby de Taiwán ejercía entonces en las filas del partido.
Quizás el mayor elogio al legado de Carter vino, indirectamente, del propio Reagan. A pesar de haber criticado las políticas de Carter hacia la Unión Soviética en los últimos años, Reagan no sólo las mantuvo una vez asumido el cargo, sino que las amplió. Después de que los soviéticos invadieran Afganistán en 1979, Carter aumentó el presupuesto de defensa y adoptó una postura de defensa más sólida, por ejemplo, estacionando misiles nucleares de medio alcance en Europa para igualar los de Moscú. Reagan también adoptó la política de Carter de apoyar a los muyahidines afganos e imponer sanciones al comercio de tecnologías avanzadas con Rusia. Al igual que Carter, también insistió en la aplicación de las disposiciones sobre derechos humanos de los Acuerdos de Helsinki, que habían sido firmados por el presidente Gerald Ford en 1975. Y Reagan acabó respetando los términos del tratado de control de armas SALT II, aunque se opuso a él durante su propia candidatura presidencial y nunca fue ratificado por el Senado.
Muchos de los éxitos de Carter fueron el resultado de decisiones valientes que requirieron el compromiso de un inmenso capital político y resultaron costosas en términos electorales. Casi un tercio del Senado votó en contra de la ratificación de los tratados del Canal de Panamá, por ejemplo. Y la administración de Carter no sólo fue valiente, sino que también estuvo inusualmente libre de escándalos, sobre todo si se compara con la de Richard Nixon (Watergate) o la de Reagan (el caso Irán-Contra).
Sin duda, el historial de Carter en materia de derechos humanos fue decididamente desigual. Su administración reorientó la política exterior de Estados Unidos prestando una atención sin precedentes a la cuestión, promoviendo a la activista de los derechos civiles Patricia Derian al puesto de subsecretaria de Estado para los derechos humanos y los asuntos humanitarios, por ejemplo, y creando un grupo de cuestiones globales dentro del Consejo de Seguridad Nacional, dirigido por el consejero de Seguridad Nacional Zbigniew Brzezinski, para abordar políticas de seguridad no tradicionales. La administración Carter también consiguió ayudar a liberar a los presos políticos de todo el mundo y desafiar la represión en Argentina, Chile, Ecuador y Perú.
Pero el equipo de Carter aprendió por las malas que era mucho más fácil impulsar los derechos humanos en los pequeños países autoritarios aliados de Estados Unidos que en los estados comunistas. Y su administración tuvo que hacer frente a algunos compromisos difíciles entre los intereses de Estados Unidos y los valores morales, sobre todo en Camboya. En aquel momento, China -considerada entonces como una protección útil contra los soviéticos- apoyaba al régimen criminal de los Jemeres Rojos contra Vietnam. Para mantener la cooperación de Pekín, Carter acabó evitando criticar el comportamiento asesino del gobierno de Pol Pot.
A pesar de que Carter se centró en los fallos de los aliados de Estados Unidos, su programa de derechos humanos tuvo un impacto desestabilizador en su principal adversario, los dirigentes soviéticos. El Kremlin se sintió irritado y consternado cuando se dio cuenta de que Carter pretendía utilizar los acuerdos de Helsinki para empoderar a los disidentes soviéticos y así socavar el dominio soviético. Un informe de los servicios de inteligencia estadounidenses de 1978, recientemente desclasificado, indica que los soviéticos esperaban una victoria de Ford en 1976. Habían contado con la continuación de las conversaciones secretas directas que habían mantenido con Nixon y su asesor Henry Kissinger -discusiones que en su mayor parte se referían a cuestiones de derechos humanos y que Moscú contaba entre sus mayores éxitos de posguerra.
Dado todo esto, ¿qué explica la lamentable reputación actual de Carter? La imagen de debilidad fue creada por un puñado de decisiones clave en materia de seguridad tomadas durante los dos primeros años de su presidencia. Entre ellas, la retirada de las armas nucleares y de algunas tropas de Corea del Sur, la decisión de poner fin al programa de bombarderos B-1 en junio de 1977 y el cese de la producción de la bomba de neutrones en abril de 1978. Carter tenía sólidas razones para tomar cada una de estas decisiones, pero no supo anticipar el efecto general que tendrían en su reputación.
Eso a pesar de haber tomado muchas decisiones previsoras en materia de política de defensa. Entre ellas, el apoyo al desarrollo de misiles de crucero, la disminución de la dependencia de Estados Unidos de los misiles intercontinentales Minuteman con base en tierra (que eran relativamente vulnerables a los ataques soviéticos) y la modernización de los submarinos Trident con armamento nuclear de la Armada estadounidense. Carter también aprobó políticas que resultaron fundamentales para las guerras de Estados Unidos en las décadas de 1990 y 2000, como la financiación de la nueva generación de bombarderos furtivos, la creación de la Doctrina Carter (que garantizaba la hegemonía militar de Estados Unidos en el Golfo Pérsico) y la formación de una Fuerza de Tarea Conjunta de Despliegue Rápido que más tarde se convirtió en la base del Mando Central de Estados Unidos, el mando unificado del Departamento de Defensa para Oriente Medio.
Por supuesto, la administración Carter sufrió varios fracasos inequívocos. Uno de ellos fue el derrocamiento del gobierno autoritario pero proamericano del sha Mohamed Reza Pahlavi por el régimen islamista y violentamente antioccidental del ayatolá Ruhollah Jomeini en Irán. Luego vino la interminable humillación de la crisis de los rehenes en Irán, cuando diplomáticos y ciudadanos estadounidenses estuvieron cautivos durante 444 días. En abril de 1980, el desastroso y mortífero final de la Operación Garra de Águila, una incursión militar diseñada para liberar a los rehenes, aumentó la percepción de la debilidad de Estados Unidos -y del propio Carter-. (Aunque fue Carter, y no Reagan, quien finalmente liberó a los rehenes por medios diplomáticos). Y luego, por supuesto, vino la derrota electoral de Carter en noviembre de 1980, que arrojó un manto de fracaso sobre todo su balance.
La otra explicación general de la mala reputación actual de Carter es su persistente incapacidad para explicar y promover las decisiones y los logros de su administración. El presidente y su equipo se fijaron objetivos máximamente ambiciosos, como la eliminación de las armas nucleares. Aunque cumplieron un buen número de ellos, no los alcanzaron todos, o al menos no tan plenamente como habían prometido. El resultado, inevitablemente, fue la decepción. La retórica de los derechos humanos, incluso sin hipérboles, contribuyó a la desilusión cuando hubo que hacer compromisos inevitables entre los valores y la seguridad nacional. El mismo fenómeno de dar marcha atrás en las declaraciones excesivamente optimistas fue evidente en la reacción de la administración a la invasión soviética de Afganistán (descrita por Carter como «la amenaza más grave para la paz mundial desde la Segunda Guerra Mundial», pero seguida de medidas de represalia en gran medida simbólicas, como el boicot a los Juegos Olímpicos). Y al prometer que se concentraría en la liberación de los rehenes en Irán en lugar de hacer campaña para la reelección (la estrategia de la Rosaleda), Carter permitió que la crisis lo tuviera también como rehén, lo que no hizo más que resaltar su aparente impotencia.
Pero estos fracasos pueden atribuirse, en última instancia, a una mala estrategia de comunicación y a un entorno geopolítico problemático. La sustancia de la política exterior de la administración Carter, por el contrario, debería ser celebrada. Y las comparaciones con su legado deberían ser cualquier cosa menos un insulto.
Este artículo -un extracto adaptado de Zbigniew Brzezinski: America’s Grand Strategist- apareció originalmente en el número de julio de 2018 de la revista Foreign Policy.